Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административный иск ФБУ «Администрация Обского бассейна внутренних водных путей» об оспаривании представления Новосибирского транспортного прокурора от ****,

У С Т А Н О В И Л:

ФБУ «Администрация Обского бассейна внутренних водных путей» **** обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконным представление прокурора от ****** г. об устранении нарушений законодательства при осуществлении путевых работ в акватории портов и причалов общего пользования, а так же при осуществлении согласований деятельности на внутренних водных путях в частности, требований о принятии конкретных мер по устранению выявленных нарушений относительно действующего Регламента проведения согласований на водных путях Обского бассейна.

В обосновании заявления указано, что **** получено представление прокурора от ****, в котором он полагает, что изданный **** Регламент проведения согласований на водных путях Обского бассейна является нормативно-правовым актом, распространяющим свое действие на неопределенный круг лиц.

Административный истец считает данное представление незаконным и нарушающим его права в части требований о принятии конкретных мер по устранению выявленных нарушений, относительно действующего регламента проведения согласований на водных путях Обского бассейна.

Неправомерным, по мнению административного истца, является квалификация административным ответчиком Регламента проведения согласований на водных путях Обского бассейна как нормативного правового акта, поскольку обязательным составляющим нормативного правового акта является норма права. Пунктом 1.2. Регламента установлено, что данный документ является руководящим и обязательным для выполнения уполномоченными для этой работы должностными лицами ФБУ «Администрация Обского БВП». Само указание в тексте Регламента на направленность действия документа, исключает отнесения его условий к основаниям возникновения у лиц, осуществляющих согласование с ФБУ «Администрация Обского БВП», обязанностей, не связанных с установленными законодательством. В свою очередь, пунктом 1.5. Регламента установлено, что целью проводимых, в соответствии с ним согласований является обеспечение безопасности условий судоходства, сохранности и исправного действия внутренних водных путей и находящихся на них судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере внутреннего водного транспорта. Исходя из толкования пункта 1.5. Регламента усматривается, что согласование производится только с целью соблюдения безопасности судоходства и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязанность осуществления согласования деятельности, указанной в статьях 8,9,10 Кодекса внутреннего транспорта Российской Федерации возникает у заявителей не из Регламента проведения согласования на внутренних водных путях Обского бассейна, а из прямого указания в законе. То есть, правомочия ФБУ «Администрация Обского БВП» относительно проведения самих действий по согласованию, корреспондируется с обязанностью заявителей обратиться в ФБУ «Администрация Обского БВП». При этом, указанные нормы двойного толкования не имеют. Ссылки на пункты Регламента, в случае отказа в согласовании, правового характера не имеют, так как отказ в согласовании основывается на информации, представленной заявителем, относительно подтверждения безопасности судоходства и надлежащего состояния внутренних водных путей, при проведении работ, а не на формальном основании, относительно несоответствия пункту Регламента.

Кроме того, в структуру нормы права входит санкция, предусматривающая меры принудительного воздействия, применяемые к нарушителям данного правила поведения. Вместе с тем, у ФБУ «Администрация Обского БВП» отсутствуют юридические рычаги воздействия на лиц, осуществляющих деятельность, указанную в статьях 8,9,10 КВВТ РФ, не осуществивших при этом согласование.

Таким образом, Регламент не содержит составляющих норму права элементов, что исключает возможность установления Регламентом обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, либо изменение или прекращение существующих правоотношений.

Необоснованным истец так же считает и довод прокурора, изложенный в представлении, относительно нарушения, действующим Регламентом, прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Согласование деятельности, указанной в статьях 8,9,10 КВВТ РФ, осуществляется с целью обеспечение безопасности судоходства.

В свою очередь, в представлении говорится о процедуре согласования. То есть, совокупности действий со стороны ФБУ «Администрация Обского БВП» по анализу представленных на согласование документов и возможности проведения согласующихся работ, с учетом информации, указанной в данных документах.

При этом, с целью обеспечения безопасности судоходства, анализ документов, представленных при согласовании, предполагает заключение специалистов ФБУ «Администрация Обского БВП» относительно возможности проведения работ. Именно, в связи с данными обстоятельствами, а также с учетом отсутствия установленного на законодательном уровне перечня необходимых для предоставления документов, в Учреждении был утвержден Регламент. Вместе с тем, законодателем не установлен односторонний порядок согласования, предусматривающий лишь обращение лица, что исключало бы возможность осуществления контроля за безопасностью судоходства на внутренних водных путях.

Соответственно, процедура проведения согласований в пределах Обского бассейна, предусмотренная Регламентом, обязательна для сотрудников ФБУ «Администрация Обского БВП», осуществляющих данные согласования. Предоставление документов со стороны заявителей, в силу установленной законом обязанности согласовывать, осуществляется, для подтверждения безопасности судоходства, при проведении работ.

Целью любых согласований, проводимых ФБУ «Администрация Обского БВП» является обеспечение безопасности судоходства на внутренних водных путях в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в сфере внутреннего водного транспорта. Согласования рассматриваются с точки зрения влияния проектируемых, строящихся и эксплуатируемых сооружений (объектов) на условия безопасности судоходства.

С учетом вышеуказанных особенностей, Регламентом установлены сроки, в течение которых действует данное согласование.

У ФБУ «Администрация Обского БВП» отсутствуют правовые возможности применять меры по запрету осуществления согласованной деятельности, даже после истечения сроков согласования, указанных в Регламенте, что еще раз подтверждает отсутствие всех составляющих элементов нормы права, наличие которой являлось бы основанием признавать Регламент нормативным правовым актом.

Кроме того, в Регламенте подробно указан порядок согласования и определен перечень необходимых для данной процедуры документов. Это позволило стандартизировать процесс подготовки согласования и сделать его прозрачным для заявителя, что исключает возможность необоснованного предъявления к заявителю требований о предоставлении документов, а также предпосылки к заинтересованности специалистов, осуществляющих согласование при принятии решений.

В судебном заседании представитель административного истца доводы иска поддержал, указав, что прокуратура не представляет сведений, каким образом регламент нарушает права неопределенного круга лиц, что подтверждает, что регламент обязателен для заявителя и не является нарушением прав иных лиц. Он необходим для объективной оценки состояния участка, данный перечень не противоречит нормативным актам, которые имеют высокую юридическую силу. Кроме того, согласно положению, утвержденному Постановлением Правительства РФ, ФБУ является в соответствии с п. 4 положения подведомственной организацией, которая исполняет функции вышестоящего органа. Государственные услуги в указанной части не оказываются. Минтрансом РФ не утвержден порядок производства согласования, соответственно осуществляется деятельность только исходя из безопасности судоходства. Для того, чтобы услуга считалась государственной, необходим регламент ее оказания на федеральном уровне. Кроме того, из буквального толкования, регламент распространяет свое действие на сотрудников. Там не говорится о заявителях. Прямой связи с действием регламента заявители не имеют. Представление прокурора обжалуется только в части требований, которые необходимо выполнить относительно Регламента. Кроме т ого, сами требования прокурора не сформулированы. Интересы истца представлением нарушены тем, что неисполнение представление несет наложение административной ответственности, но требования не конкретизированы, это исполнение неисполнимое. Оно носит неясный характер. Исключая регламент, истец лишится возможности регламентировать работу по согласованию, утрачивается прозрачность.

Участвующий в деле прокурор не согласился с доводами иска, представил письменные возражения, указав, что прокурором было принято решение не привлекать истца к административной ответственности, а был предъявлен иск. Срок для привлечения к административной ответственности истек. Последствия неисполнения не могут наступить. Административный регламент используется, на сайте размещен. Права истца представлением не нарушены.

Заслушав пояснения административного истца, административного ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что административным истцом **** (л.д.**) издан Регламент проведения согласований на водных путях Обского бассейна.

**** прокурором внесено административному истцу представление в порядке ст.24 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ», согласно которого, в т.ч. указано на незаконность издания Регламента, поскольку п.п.1.1 и 1.6 устанавливает процедуру согласований предоставления земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, выделения участков акваторий внутренних водных путей, размещения, проектирования и строительства объектов и т.п. П.1.9 Регламента определяет сроки действия согласований и тех.условий, п.4.1-4.22 – порядок согласования и перечень документов, необходимых для предоставления заявителем. Так же п.5.23 определены основания для отказа в согласовании, что противоречит закону. Прокурор в представлении указывает, что Регламент распространяется не только на работников ФБУ, но и на лиц, ходатайствующих о предоставлении согласований, круг которых определить невозможно, а потому является нормативно-правовым. При этом, указано, что ФБУ не наделено правом издания таких актов, сам Регламент не содержит стандарта предоставления государственной услуги, не содержит исчерпывающего перечня документов, содержит ссылки на документы, которые не предусмотрены законом для предоставления. Кроме того, акт не опубликован в официальных изданиях.

Иная часть представления (л.д.**) в части обеспечения безопасных подходов к причалам и портам общего пользования заявителем не оспаривается.

Как следует из представления (л.д.**), прокурор потребовал от административного истца принять «конкретные меры по устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих».

Суд не может согласиться с доводами участвующего в деле прокурора о том, что представлением не нарушаются права истца, поскольку вопрос о привлечении к ответственности по ст.17.7 КоАП РФ не решался.

Как следует из Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ ****) Федеральный закон от **** N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. 24, 28).

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от **** N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры (п. 3).

С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод, либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.

Поскольку оснований для отказа в принятии и оснований для возвращения такого заявления ст. 128 КАС РФ не содержит, суд общей юрисдикции рассматривает данное заявление по существу.

Требования прокурора, изложенные в представлении, носят обязательный характер для исполнения, поскольку буквальное толкование ст. 24 Закона о прокуратуре, а так же текст самого представления обязывает лицо, в адрес которого оно внесено, в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений. За неисполнение этого требования указанное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 17.7 КоАП, если акт прокурорского реагирования не будет признан незаконным в судебном порядке.

Рассматривая доводы иска о том, что прокурор необоснованно определяет Регламент как нормативно-правовой акт следует учитывать, что Регламент не издан лицом, поименованном в Указе Президента Российской Федерации от **** N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливает правовой статус, не имеет межведомственный характер, не зарегистрирован и не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию, а следовательно, не влечет правовых последствий для иных (кроме поименованных в п. 1.3, 2.3.1) лиц – сотрудников истца, не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от **** N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Суд пришел к выводу о том, что Регламент не устанавливает самих норм и правил предоставления земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и т.п., а лишь устанавливает процедуру, которой должны придерживаться сотрудники ФБУ, осуществляющие такое согласование. В частности, п.3.1 Регламента установлено, что при проведении согласования необходимо учитывать соответствие представленных материалов требованиям закона.

Суд так же соглашается с доводами истца об отсутствии у ФБУ «Администрация Обского БВП» правовых оснований применять меры по запрету осуществления согласованной деятельности после истечения сроков согласования, указанных в Регламенте, что свидетельствует так же о том, что Регламент не является нормативно-правовым актом.

Вопросы предоставления земельных участков урегулированы КВВК РФ (ст.10 -предоставление земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, и выделение участков акватории внутренних водных путей, строительство на них каких-либо зданий, строений и сооружений осуществляются в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации и водным законодательством Российской Федерации, по согласованию с администрациями бассейнов внутренних водных путей). В случае, если обратившиеся к истцу лица в порядке ст.10 КВВК РФ не согласны с отказом в согласовании предоставления земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, выделении участков акватории внутренних водных путей, строительством на них каких-либо зданий, строений и сооружений, то указанные лица вправе обжаловать такой отказ в установленном законом порядке.

Как следует из Постановлении Правительства РФ ** от **** "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" Регламенты, разработанные федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, находящимися в ведении федерального министерства, утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом.

Поскольку истец не относится к указанному перечню лиц, то изданный им Регламент не является административным регламентом предоставления государственных услуг, а потому должен соответствовать указанным в представлении пунктам Закона 210-ФЗ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175 КАС РФ, суд

решил:

Признать незаконным представление Новосибирского транспортного прокурора от ****** г. в части возложения обязанности на ФБУ «Администрация Обского бассейна внутренних водных путей» устранить нарушения, допущенные при издании Регламента проведения согласований на водных путях Обского бассейна от ****.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Новосибирский областной суд, путем подачи апелляционной жалобы через Железнодорожный районный суд ***.

Судья

Решение принято в окончательной форме ****.