Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Ростова-на-Дону в интересах неопределенного круга лиц к административному ответчику Администрации города Ростова-на-Дону, Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону о признании незаконным бездействия и обязании принять нормативные правовые акты,

У С Т А Н О В И Л:

Заместитель прокурора г.Ростова-на-Дону Минзберг Л.С. обратился в суд с административным иском, указав, что прокуратурой города проведена проверка по обращению генерального директора ООО «ДЛВ Инвест» ФИО1 по вопросу ненадлежащего рассмотрения Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону заявлений Общества от 25.09.2019 года №30/1, №30/2, в ходе которой выявлены факты непринятия Администрацией г. Ростова-на-Дону муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере дорожной деятельности и обеспечения безопасности дорожного движения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с п.п. 5, 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.11.2007 года №257-ФЗ строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

Согласие в письменной форме владельца автомобильной дороги, указанное в частях 1 и 4 настоящей статьи, должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт пересечений и примыканий (ч. 5.1 ст. 20 Федерального закона №257-ФЗ).

При этом, порядок выдачи указанного в частях 1 и 4 настоящей статьи согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги и перечень документов, необходимых для его выдачи, для автомобильных дорог местного значения устанавливаются органами местного самоуправления (ч. 5.3 ст. 20 Федерального закона №257-ФЗ).

Таким образом, выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону является муниципальной услугой и должна осуществляться в сроки и в порядке, установленные административным регламентом.

В соответствии с ч. 1 ст. 30 Федерального закона №257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться: при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения; в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог; в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения в соответствии с Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 8 ст. 11 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 года №443-ФЗ высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе вводить временные ограничение или прекращение движения транспортных средств в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения соответственно на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорогах местного значения в отношении транспортных средств определенных видов (типов), категорий, экологического класса, наполненности пассажирами, а также в отношении определенных дней и времени суток.

В силу ч.2.1 ст.30 Федерального закона №257ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Ростовской области от 26.07.2012 года №686 утвержден Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, а также по автомобильным дорогам местного значения.

В соответствии с п.1.4 Порядка временные ограничения или прекращение движения вводятся на основании соответствующего распорядительного акта о введении ограничения или прекращения движения, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 5.1 настоящего Порядка.

Акт о введении ограничения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения в случаях, предусмотренных разделами 111, IV, V и VI настоящего Порядка, принимается органом местного самоуправления, к полномочиям которого отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, на которых вводятся временные ограничения или прекращение движения (п.1.5 Порядка).

Департаментом на регулярной основе принимаются решения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения в виде распоряжения, в том числе по заявлениям граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в связи со строительством многоквартирных домов, реконструкцией объектов капитального строительства.

Таким образом, издание распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения также является муниципальной услугой и должно осуществляться в сроки и порядке, установленные административным регламентом.

При этом, в Порядке отсутствует указание на перечень документов, подлежащих предоставлению в Департамент в целях получения распоряжения, либо получению Департаментом самостоятельно в рамках межведомственного взаимодействия, не указан перечень органов, согласующих такие распоряжения.

В силу п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года №210-ФЗ муниципальной услугой признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года №210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

В силу ч. 1 ст. 29 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года №210-ФЗ административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу данного Федерального закона.

В соответствии с ч. 6 ст. 11 реестр муниципальных услуг содержит сведения: о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании; об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 9 данного Федерального закона; об услугах, указанных в ч. 3 ст. 1 данного Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета; иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.

Однако в перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией г. Ростова-на-Дону и ее органами, утвержденный Постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 13.11.2016 года №1060 муниципальные услуги по выдаче распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения, а также выдаче технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону до настоящего времени не внесены, административные регламента оказания данных муниципальных услуг не разработаны и не утверждены.

Прокуратурой города по факту отсутствия административных регламентов 07.04.2020 года внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства. В соответствии с ответом Администрации г. Ростова-на-Дону на представление прокуратуры города от 08.05.2020 года №59.5/722 следует, что в кратчайшие сроки будет инициирована процедура внесения изменений в Ппостановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 13.11.2016 года №1060 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Ростова-на-Дону» в части дополнения перечня с целью последующей подготовки и утверждения административных регламентов по оказанию соответствующих муниципальных услуг на территории города Ростова-на-Дону. Однако, до настоящего времени изменения в вышеуказанное Постановление Администрации города не внесено, административные регламенты оказания административных услуг не разработаны, что подтверждается информацией директора Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону от 23.06.2020 года №59.72-1730/6.

В соответствии с пп. 2.3.7, 2.3.36 Положения о Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 года №138, одной из функций Департамента является выдача технических условий в части присоединения к автомобильным дорогам на объектах улично-дорожной сети города, а также принятие решений по временному ограничению или прекращению движения транспортных средств по дорогам общего пользования местного значения города Ростова-на-Дону.

Выявленные нарушения способствуют злоупотреблениям со стороны должностных лиц Департамента при рассмотрении заявлений о выдаче технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону и распоряжений об ограничении дорожного движения, затягиваю процедуры выдачи таких условий и распоряжений или отказа в их выдаче, что не соответствует основным целям государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, закрепленным в статье 6 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24.07.2007 года №209-ФЗ. Кроме того, отсутствие порядка предоставления вышеуказанных муниципальных услуг противоречит требованиям п. 21 ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года №273-ФЗ.

Учитывая изложенное, в правовом регулировании указанной сферы правоотношений возникает пробел, влекущий нарушение охраняемых публичных интересов, прав и свобод неопределенного круга лиц.

Как следует из части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

На основании изложенного, просит суд признать незаконным бездействие Администрации города Ростова-на-Дону по непринятию административных регламентов предоставления муниципальных услуг: «Выдача распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения», «Выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на- Дону»; обязать Администрацию г.Ростова-на-Дону внести изменения в постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 13.11.2016 года №1060 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Ростова-на-Дону» в части дополнения перечня муниципальных услуг, оказываемых Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону, муниципальными услугами: «Выдача распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения», «Выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону»; обязать Администрацию города Ростова-на-Дону разработать и принять административные регламенты предоставления муниципальных услуг: «Выдача распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения», «Выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону» в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Помощник прокурора г.Ростова-на-Дону Блохина А.В. в судебном заседании административные исковые требования поддержала и просила их удовлетворить в полном объеме.

Представитель Администрации г.Ростова-на-Дону ФИО2, действующий на основании доверенности, в судебном заседании административные исковые требования не признал и просил в их удовлетворении отказать.

Представитель Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения г.Ростова-на-Дону ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании административные исковые требования не признала и просила в их удовлетворении отказать.

В обоснование своей позиции указала на то, что в соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.11.2007 года №257-ФЗ строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

В силу части 5.1 статьи 20 Федерального закона №257-ФЗ согласие в письменной форме владельца автомобильной дороги, указанное в частях 1 и 4 настоящей статьи, должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт пересечений и примыканий.

Согласно позиции заместителя прокурора города Ростова-на-Дону, изложенной в административном иске, данные нормы свидетельствуют об отнесении процедуры выдачи согласия владельца автомобильной дороги, содержащего технические условия для присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам города Ростова-на-Дону, к разновидности муниципальной услуги, которая должна быть осуществлена в порядке и сроки, предусмотренные административным регламентом.

Вместе с тем согласно части 5.3 статьи 20 Федерального закона №257-ФЗ порядок выдачи указанного в частях 1 и 4 настоящей статьи согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги и перечень документов, необходимых для его выдачи, устанавливаются:

1) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, - в отношении автомобильных дорог федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения;

3) органами местного самоуправления - в отношении автомобильных дорог местного значения.

Приказом Министерства транспорта РФ от 09.07.2008 года №261 утвержден Порядок выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги федерального значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги федерального значения с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги федерального значения к другой автомобильной дороге, а также перечня документов, необходимых для выдачи такого согласия.

Каких-либо норм, предусматривающих необходимость утверждения для названных целей административного регламента, действующее законодательство не содержит.

Правовое регулирование данного вида гражданских правоотношений напрямую регулируется исключительно статьей 20 Закона № 257-ФЗ.

В настоящий момент Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону разрабатывается проект Постановления Администрации города Ростова-на-Дону «Об утверждении Порядка выдачи согласия в письменной форме владельцем автомобильной дороги местного значения в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги местного значения с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги местного значения к другой автомобильной дороге, а также перечня документов, необходимых для выдачи такого согласия».

Согласно части 1 статьи 30 Закона № 257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться: при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог; в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения; в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог; в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения в соответствии с Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.

На основании части 8 статьи 11 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 года №443-ФЗ высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе вводить временные ограничение или прекращение движения транспортных средств в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения соответственно на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорогах местного значения в отношении транспортных средств определенных видов (типов), категорий, экологического класса, наполненности пассажирами, а также в отношении определенных дней и времени суток.

При этом в силу части 2.1 статьи 30 Закона №257-ФЗ временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, орган местного самоуправления не уполномочен устанавливать порядок ввода временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам местного значения и, тем более, изменять муниципальным правовым актом уже имеющийся порядок высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Соответствующий порядок установлен Постановлением Правительства Ростовской области от 26.07.2012 года №686 «Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, а также по автомобильным дорогам местного значения».

На федеральном уровне действует Порядок, утвержденный Приказом Минтранса РФ от 12.08.2011 года №211.

Таким образом, административные исковые требования в этой части заявлены к ненадлежащему ответчику. Каких-либо положений закона, указывающих на отнесение ввода временного ограничения или прекращения движения по автомобильным дорогам к муниципальной услуге и (или) устанавливающих необходимость утверждения для этого административного регламента, не существует.

Содержание части 8 статьи 11 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 года № 443-ФЗ свидетельствует о диспозитивном характере («могут устанавливаться», «органы МСУ вправе») данных правоотношений.

Согласно части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

При этом право суда, рассматривающего административное дело, возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган обязанность принять новый нормативный правовой акт прописано в части 4 статьи 216 КАС РФ.

Исходя из разъяснений пункта 37 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

Федеральное законодательство, региональное законодательство не содержат норм, предусматривающих обязанность принятия органом местного самоуправления административных регламентов для выдачи владельцем автомобильных дорог согласия на присоединение (примыкание) к автомобильным дорогам местного значения и ввода временного ограничения или прекращения движения по автомобильным дорогам местного значения.

Выслушав представителей сторон и исследовав материалы дела, суд не усматривает законных оснований для удовлетворения исковых требований.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года №2202-1 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В силу п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года №2202-1 предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года №2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона (п. 3 ст. 22 ФЗ).

В силу п. 1 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года №2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 года №84-О по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (пункта 1 статьи 6, пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24) следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В соответствии с ч.1 ст.39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из материалов дела следует, что прокуратурой города Ростова-на-Дону проведена проверка по обращению генерального директора ООО «ДЛВ Инвест» ФИО1 по вопросу ненадлежащего рассмотрения Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону заявлений Общества от 25.09.2019 года №30/1, №30/2, в ходе которой выявлены факты непринятия Администрацией г.Ростова-на-Дону муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в сфере дорожной деятельности и обеспечения безопасности дорожного движения.

По результатам проверки в адрес заместителя главы Администрации г.Ростова-на-Дону по транспорту и дорожному хозяйству направлено представление №7-15-2020 от 07.04.2020 года об устранении нарушений законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, из которого следует, что в ходе проверки выявлены нарушения требований Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года №273-ФЗ, Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 года №210-ФЗ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ, выразившиеся в отсутствии административного регламента по предоставлению муниципальных услуг: «Выдача распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения», «Выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на-Дону». Администрации г.Ростова-на-Дону предложено рассмотреть названное представление и принять соответствующие меры по устранению нарушений действующего законодательства.

08.05.2020 года Администрацией г.Ростова-на-Дону указанное представление об устранении нарушений законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности рассмотрено и сообщено, что выдача технических условий и проектов распоряжений с последующим изданием и опубликованием распоряжений о временном ограничении движения транспортных средств осуществляется в рамках исполнения функций Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону на основании Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.11.2007 года №257-ФЗ и Положения о Департаменте, утвержденного Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 года №138 «Об утверждении положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону». Порядок рассмотрения заявлений на выдачу технических условий на организацию (устройство) присоединений (примыканий) регулируется Федеральных законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года №59-ФЗ. Минимальный перечень документов, необходимых для рассмотрения данных заявлений и без которых рассмотрение данного вопроса невозможно, указан на входе в Департамент, на соответствующем стенде и включает в себя: документы, подтверждающие право собственности на земельный участок, от которого осуществляется присоединение (примыкание) к автомобильной дороге общего пользования местного значения; топографическая съемка (с указанием места размещения планируемого присоединения (примыкания) в масштабе 1:500); доверенность (в случае подачи заявления и предоставления интересов заявителя по доверенности). Порядок рассмотрения заявлений на подготовку распоряжений об ограничении дорожного движения регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 года №59-ФЗ. Мнимальный перечень документов, необходимых для рассмотрения данных явлений и без которых рассмотрение данного вопроса невозможно указан на входе в Департамент, на соответствующем стенде, и включает в себя: проект организации дорожного движения на период временных ограничения или прекращения движения транспортных средств, разработанный в соответствии с действующим законодательством и нормативами; реквизиты заказчика работ; реквизиты исполнителя работ (при наличии исполнителя); копия приказа о назначении лица, ответственного за производство работ; копия технических условий на восстановление дорожной одежды после прокладки подземных инженерных коммуникаций (при необходимости); доверенность (в случае подачи заявления и предоставления интересов заявителя по доверенности). Во исполнение требований законодательства, Департаментов совместно с Администрацией города Ростова-на-Дону в кратчайшие сроки будут инициирована процедура внесения изменений в постановление Администрации города №1060 от 13.11.2016 года «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией города Ростова-на-Дону и ее органами» в части дополнения перечня необходимыми в соответствии с законодательством муниципальными услугами с целью последующей подготовки и утверждения административного регламента (административных регламентов) по оказанию соответствующих муниципальных услуг на территории города Ростова-на-Дону.

В виду отсутствия со стороны Администрации города г.Ростова-на-Дону принятия соответствующих мер, заместитель прокурора гРостова-на-Дону обратился в суд с настоящим иском.

С учетом изложенных обстоятельств, суд считает необходимым отказать заместителю прокурора г.Ростова-на-Дону в требованиях о признании незаконным бездействия Администрации г.Ростова-на-Дону выразившихся в непринятии административных регламентов «Выдача распоряжения о временном ограничении движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования местного значения», «Выдача технических условий на организацию (устройство) присоединения (примыкания) к автомобильным дорогам общего пользования г. Ростова-на- Дону», поскольку непринятие данных регламентов не свидетельствует о бездействии уполномоченного органа в виду того, что обязанность по его разработке возникает только после включения соответствующей услуги в реестр государственных услуг.

Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять нормативный правовой акт.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании части 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В силу статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Применительно к положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных положений закона следует, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Поскольку Администрация в силу статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 года №131-ФЗ входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования город Ростов-на-Дону и является исполнительно-распорядительным органом, возложение на нее обязанности по принятию нормативного правового акта, не может быть расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Указанная правовая позиция содержится в действующем Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 года.

Положения главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предполагают возможности оспаривания бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в области принятия нормативных правовых актов уполномоченными органами в пределах их компетенции.

Порядок, определенный главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», не распространяется на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В связи с этим возложение обязанности принятия нормативного правового акта на орган местного самоуправления является ненадлежащим способом восстановления нарушенного права в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд не вправе обязать орган местного самоуправления разработать проект, принять, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, поскольку это является исключительной прерогативой самого органа местного самоуправления. Понуждение судом органа местного самоуправления к разработке проекта муниципального правового акта либо принятию им определенного правового акта противоречило бы конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

При таких обстоятельствах законные основания для удовлетворения исковых требований заместителя прокурора г.Ростова-на-Дону отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск заместителя прокурора города Ростова-на-Дону в интересах неопределенного круга лиц к административному ответчику Администрации города Ростова-на-Дону, Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону о признании незаконным бездействия и обязании принять нормативные правовые акты, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ростовский областной суд через Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону в течение месяца с момента изготовления решения в окончательной форме.

Судья Островская

Мотивированный текст решения изготовлен 01 октября 2020 года.