Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Завьялова А. А.ча к административному ответчику администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области о признании муниципального нормативного правового акта противоречащим закону и недействующим, руководствуясь ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд,

УСТАНОВИЛ

В Дальнеконстантиновский районный суд Нижегородской области обратился Завьялов А.А. с административным исковым заявлением к административному ответчику администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области о признании муниципального нормативного правового акта противоречащим закону и недействующим. В обосновании заявленных требований истец указал на то, что к административному истцу применены положения нормативного правового акта органа местного самоуправления Административного регламента администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693. Указанный Административный регламент административный истец просит признать недействующим, поскольку указанный нормативно-правовой акт не был опубликован в установленном законом порядке в средствах массовой информации.

Кроме того, истец просит признать противоречащим закону и недействующим постановление от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», на том основании, что положения данного постановления об обратной силе внесенных в административный регламент изменений противоречат п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ, согласно которым акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

С учетом изложенного административный истец просил суд признать противоречащим закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Административный регламент администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», утвержденный постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693; постановление от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», утвержденный постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица был привечен глава местного самоуправления Денисов Н.К.

В судебном заседании административный истец поддержал заявленные требования, указав на то, что к нему были применены положения административного регламента «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области» (далее - Административный регламент) в связи с возбуждением в отношении него производства по делу об административном правонарушении, однако, как указал административный истец, он не смог ознакомиться с содержанием данного Административного регламента, поскольку документ не был опубликован в установленном законом порядке, на официальном сайте администрации документ также отсутствовал. Данные обстоятельства послужили основанием для обращения в прокуратуру Дальнеконстантиновского района Нижегородской области, которой была проведена проверка. Кроме того, административный истец указал на нарушение административным ответчиком при принятии постановления от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент (…)» положений п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ о том, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Представитель административного ответчика Администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области по доверенности Бученкова Е.В. с административными исковыми требованиями не согласилась, представив письменный отзыв, приобщенный к материалам дела. В судебном заседании представитель административного ответчика пояснила, что Административный регламент был обнародован в установленном порядке, а кроме того, был размещен в сети Интернет на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области, о чем свидетельствуют представленные доказательства. Кроме того, не согласилась и с доводами о нарушении административным ответчиком при принятии Постановления от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент (…)» положений п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ.

Заинтересованное лицо глава местного самоуправления Денисов Н.К., извещенный надлежащим образом, в судебное заседание не явился.

Выслушав административного истца и представителя административного ответчика, изучив материалы административного дела, изучив доводы административного ответчика, изложенные в письменном отзыве, принимая во внимание заключение помощника прокурора Дальнеконстантиновского района, действующего на основании поручения, полагавшего отказать в удовлетворении административных исковых требований ввиду соответствия положений Постановления от 26 декабря 2017 года №1646 нормам закона, а также отсутствия нарушений предусмотренного порядка опубликования и обнародования Административного регламента, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с п. 16, 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Из материалов дела следует и судом установлено, что 20 июня 2017 года администрацией Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области издано постановление №693 «Об утверждении административного регламента администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению администрацией Дальнеконстантиновского муниципального района муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области».

Учитывая, что постановление администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693 содержит в себе правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на регулирование общественных отношений по осуществлению муниципального земельного контроля за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства РФ, законодательства Нижегородской области, а также учитывая порядок, в котором оно было принято, указанное постановление представляет собой нормативный правовой акт органа местного самоуправления - администрации Дальнеконстантиновского муниципального района.

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В соответствии с п. 1 ст. 18 Устава Дальнеконстантиновского муниципального района, принятого постановлением Земского собрания Дальнеконстантиновского района от 28 июня 2005 года №35/45 (далее - Устав), структуру органов местного самоуправления района составляют, в том числе местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района) - администрация Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области.

В соответствии с п.3.1 ст. 40 Устава глава местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных уставом района и решением земского собрания района, издает постановления администрации района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Нижегородской области. а также распоряжения администрации по вопросам организации работы района.

Таким образом, судом установлено, что оспариваемое постановление издано уполномоченным лицом, в надлежащей форме (в форме постановления).

Обращаясь с административным исковым заявлением, административный истец указал на нарушение порядка официального опубликования Административного регламента, утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области /иные данные/. При этом административный истец пояснил, что противоречащим закону Административный регламент он считает по тому основанию, что он не опубликован надлежащим образом.

В соответствии с п. 2 ст. 47 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В соответствии с п. 3 ст. 47 указанного закона порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан».

Пунктом 7 ст. 42 Устава Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после из официального опубликования (обнародования). Опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путем размещения официального текста в районной газете «Родная земля» в течение 10 дней после их подписания.

В соответствии с положениями п. 1 распоряжения администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 апреля 2015 года №104-р опубликование муниципальных правовых актов осуществляется путем размещения официального текста в районной газете «Родная земля» в течение 10 дней после их подписания; обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их размещения в Центральной библиотеке им. Н. Кочина в течение 10 дней после их подписания.

Статьей 13 Федерального закона от 09 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлен перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежащий в сети «Интернет», который включает в себя, в том числе и нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Как это следует из п. 2 постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693, которым утвержден Административный регламент, настоящее постановление вступает в силу со дня его официального обнародования.

Вместе с тем, из текста Административного регламента, утвержденного указанным постановлением от 20 июня 2017 года следует (п. 2.1.7), что публичное информирование осуществляется посредством опубликования настоящего административного регламента в средствах массовой информации и размещения его на официальном сайте администрации Дальнеконстантиновского района Нижегородской области.

22 июня 2017 года указанное постановление, равно как и Административный регламент были обнародованы в помещении Центральной библиотеки им. Н. Кочина по адресу: Нижегородская область, р.п. Дальнее Константиново, ул. Кочина, д. 87, о чем свидетельствует акт об обнародовании муниципальных актов от 22 июня 2017 года №19.

23 июня 2017 года указанное постановление, равно как и Административный регламент были размещены на официальном сайте Администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области.

Впоследствии постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 в Административный регламент внесены изменения: в п. 2.1.7 административного регламента вместо слов «опубликования настоящего регламента в средствах массовой информации» читать «обнародования настоящего административного регламента».

Принимая во внимание, что Административный регламент был доведен до сведения населения муниципального образования в порядке, предусмотренном постановлением о его утверждении (от 20 июня 2017 года №693), а именно путем обнародования, а также учитывая, что его текст был размещен на официальном интернет-сайте администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области, суд, руководствуясь приведенными положениями закона и разъяснениями в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", приходит к выводу о том, что порядок доведения содержания нормативно-правового акта муниципального образования до сведения населения публичного образования нарушен не был, поскольку посредством обнародования акта и его размещения на официальном сайте была в полной мере обеспечена возможность населению публичного образования ознакомиться с его содержанием.

В связи с изложенным суд не принимает во внимание доводы административного истца о том, что Административный регламент не был размещен в газете «Родная земля», в качестве оснований для признания указанного нормативно-правового акта недействующим.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о то, что оспариваемый Административный регламент принят в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией главы местного самоуправления Нижегородской области, с соблюдением требований к его форме и виду, к процедуре его принятия, а также порядку его обнародования.

Оспаривая постановление постановления от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент, административный истец указал на то, что положения данного постановления об обратной силе внесенных в административный регламент изменений противоречат п. 1 ст. 4 Гражданского кодекса РФ о том, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Указанные доводы не принимаются судом во внимание, как основанные на неверном толковании закона.

Так, по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 7 Закона №131-ФЗ).

В соответствии со ст. 49 Закон Нижегородской области от 10.02.2005 N 8-З (ред. от 31.07.2017) "О нормативных правовых актах Нижегородской области" (принят постановлением ЗС НО от 27.01.2005 N 1303-III) нормативный правовой акт распространяет свое действие на правоотношения, возникшие после его вступления в силу. Если правоотношения возникли до вступления в силу нормативного правового акта, то нормативный правовой акт распространяет свое действие на те права и обязанности, которые возникли у субъектов правоотношений после вступления в силу нормативного правового акта. Нормативный правовой акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, если в самом акте или акте о введении его в действие установлено нормативное предписание, придающее ему обратную силу. Придание нормативному правовому акту обратной силы не допускается в случаях, если: 1) нормативный правовой акт устанавливает или усиливает юридическую ответственность; 2) нормативный правовой акт о налогах и сборах, устанавливающий новые налоги и (или) сборы, повышающий налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающий или отягчающий ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающий новые обязанности или иным образом ухудшающий положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Как это следует из п. 2 Постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в административный регламент (…)», которым вносятся изменения в п. 2.1.7 Административного регламента в части порядка его опубликования (обнародования), настоящее постановление вступает в силу со дня его обнародования и распространяется на правоотношения, возникшие с 20 июня 2017 года.

Таким образом, правовая конструкция п. 2 Постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в административный регламент (…)» в полной мере соотносится с требованиями части 1 статьи 41 (Закон области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если федеральным законом и (или) законом области не установлен иной срок вступления его в силу) и части 2 статьи 49 (нормативный правовой акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, если в самом акте или акте о введении его в действие установлено нормативное предписание, придающее ему обратную силу) Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".

Ссылки административного истца о противоречии оспариваемых норм пункту 2 ст. 4 Гражданского кодекса РФ, не принимаются судом во внимание, поскольку к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п.3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175,180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований Завьялова А. А.ча к административному ответчику администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области о признании противоречащим закону и недействующим Административного регламента администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», утвержденного постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693; постановления администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 года №1646 «О внесении изменений в Административный регламент администрации Дальнеконстантиновского муниципального района по исполнению муниципальной функции «Осуществление муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Нижегородской области, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Нижегородской области предусмотрена административная и иная ответственность на территории Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области», утвержденный постановлением администрации Дальнеконстантиновского муниципального района Нижегородской области от 20 июня 2017 года №693» отказать в полном объеме.

Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления газете «Родная земля».

Решение может быть обжаловано в Нижегородский областной суд через районный суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья (подпись) А.Е. Поварова

Копия верна.

Судья А.Е. Поварова