Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в с. Кетово Кетовского района Курганской области 20 января 2017 г. в открытом судебном заседании административное дело по административному иску начальника Кетовского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курганской области Сапронова Е.В. о признании недействительным предостережения прокурора Кетовского района Курганской области о недопустимости нарушения закона,

УСТАНОВИЛ:

Начальник Кетовского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курганской области (далее – Управление Росреестра по Курганской области) Сапронов Е.В. обратился в суд с административным иском о признании недействительным предостережения прокурора Кетовского района Курганской области (далее – прокурор Кетовского района) о недопустимости нарушения закона. В обоснование заявленных требований указал, что ДД.ММ.ГГГГ прокурор Кетовского района Конев А.С. объявил ему в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения федерального законодательства. Согласно данному предостережению, в ходе проверки установлено привлечение Никишиной В.И. к административной ответственности в течение длительного времени за одно и то же правонарушение, что не выполняет поставленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) задачи о предупреждении административных правонарушений, а фактически является искусственным наращиванием статистических показателей. Полагает данное предостережение незаконным и нарушающим принципы законодательства Российской Федерации. Так, согласно письму и.о. прокурора Кетовского района от 05.09.э2016 г. прокуратурой Кетовского района по заданию прокуратуры Курганской области проведена проверка обращения уполномоченного по правам человека в Курганской области Порохина Г.П. по вопросу правомерности привлечения Никишиной В.И. к административной ответственности по ст. 7.1 и 19.5 КоАП РФ. Полагает, что прокурор Кетовского района, осуществляя проверку по вопросу правомерности привлечения Никишиной В.И. к административной ответственности о недопустимости нарушения закона начальником Кетовского отдела Управления Росреестра по Курганской области, вышел за пределы, возложенных прокуратурой области полномочий. Обжалуемым предостережением прокурор фактически предостерегает его, как должностное лицо о недопустимости нарушения действующего законодательства, при этом, ни в описательной, ни в резолютивной частях предостережения не конкретизирована норма (либо нормы) законодательства, которые, по мнению прокурора, нарушены им при исполнении должностных обязанностей. Вместе с тем, имеется ссылка на недопустимость указанных нарушений. Однако, из текста предостережения не ясно, какое было совершено им нарушение и в чем оно выражено. Таким образом, считает, что объявленное предостережение незаконно и может повлечь за собой дальнейшее незаконное привлечение его к административной ответственности, тем самым создает препятствия для осуществления его прав и свобод. Так, согласно законодательства Российской Федерации и должностного регламента, он уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях и осуществлять государственный земельный надзор. На основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Курганской области по использованию и охране земель ФИО6 от ДД.ММ.ГГГГ№ проведена внеплановая проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: <адрес>, используемого Никишиной Валентиной Ивановной. По результатам проверки она привлечена к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ и ей выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства от ДД.ММ.ГГГГ Впоследствии Никишина В.И. неоднократно привлекалась к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ на основании постановлений мирового судьи. В обжалуемом предостережении указано, что Никишина В.И. привлекалась к административной ответственности в течение длительного времени за одно и то же правонарушение. Вместе с тем, Управлением Росреестра по Курганской области Никишина В.И. привлекалась лишь единожды к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, в силу своих полномочий. Указанное постановление Никишиной В.И. обжаловано не было. Остальные постановления о привлечении Никишиной В.И. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ выносились мировым судьей, в силу полномочий. Кроме того, в силу внесенных изменений в КоАП РФ Федеральным законом от 08.03.2015 г. № 46-ФЗ, введены в действие п.п. 25 и 26 ст. 19.5 КоАП РФ, которыми подчеркнута обязанность вынесения предписаний органов государственного земельного надзора до устранения выявленных нарушений земельного законодательства. В связи с чем не ясно, о каком нарушении идет речь и о каком одном и том же правонарушении, за которую Никишину В.И. привлекают в течение длительного времени. Считает данные факты надуманными и не несущими под собой законных оснований. В силу своих полномочий прокурор не вправе давать оценку законности принятых постановлений Управления Росреестра по Курганской области и мировыми судьями. Законодательством Российской Федерации определен порядок оспаривания данных актов. Согласно письма и.о. прокурора Кетовского района от ДД.ММ.ГГГГ проверка проводилась относительно правомерности привлечения Никишиной В.И., оценка правомерности действий Управления Росреестра по Курганской области при привлечении Никишиной В.И. к административной ответственности в оспариваемом предостережении не дана. Нормативного обоснования и законности вынесенное предостережение не содержит. Из текста предостережения не ясно, какие действия он не должен совершать: относительно привлечения Никишиной В.И. к административной ответственности или вообще – по государственному земельному надзору, что, в свою очередь нарушает принцип равенства всех перед законом, если действия указаны относительно Никишиной В.И. Либо прокурор запрещает исполнять функции по государственному земельному надзору, применительно по отношению всех иных лиц на подведомственной территории. Просит признать недействительным, как несоответствующее закону предостережение прокурора Кетовского района Конева А.С. от ДД.ММ.ГГГГ о недопустимости нарушения закона, вынесенное начальнику Кетовского отдела Управления Росреестра по Курганской области Сапронову Е.В.

Административный истец в судебном заседании заявленные требования поддержал по доводам иска.

Представитель административного ответчика – помощник прокурора ФИО7 в судебном заседании против доводов административного иска возражал, полагая, что предостережение имеет предупредительный характер, целью которого является предупреждение правонарушений, путем официального указания на необходимость изменения модели своего поведения. Предостережение никаких юридических последствий для лица, которому объявлено, не влечет. Просил в удовлетворении административного иска отказать.

Представители заинтересованного лица – Управления Росреестра по <адрес>, действующие по доверенностям ФИО8 и ФИО9 в судебном заседании административный иск считали обоснованным и подлежащим удовлетворению по доводам административного искового заявления, кроме того, указав на нарушение порядка проведения проверки, а именно, отсутствует письменное объяснение лица, в адрес которого вынесено предостережение.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Как следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ в прокуратуру Курганской области поступило обращение Уполномоченного по правам человека в Курганской области ФИО5, в котором он просит рассмотреть вопрос о правомерности привлечения Управлением Росреестра по <адрес> Никишиной В.И., ДД.ММ.ГГГГ, к административной ответственности в 2011 г. по ст. 7.1 КоАП РФ - за использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законом Российской Федерации прав на указанный земельный участок, в последующие годы – по ст. 19.5 КоАП РФ - за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный земельный надзор, об устранении нарушений законодательства, в 2015 г. и в 2016 г. – по ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ – за невыполнение в установленный срок законного предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, или их территориальных органов об устранении нарушений законодательства. Никишина В.И. является владельцем <адрес> многоквартирном доме, состоящем из четырех квартир, расположенном по адресу: <адрес> в <адрес>. Собственниками соседнего жилого помещения под № являются Никишин А.С., 1980 г. рождения и Иванова (Гросс) В.Н., 1980 г. рождения. Ввиду того, что доли собственников в праве собственности на общее имущество в данном многоквартирном доме не определены, правомерно ли привлечение к административной ответственности за нарушение земельного законодательства одного человека. С 2011 г. Никишину В.И. привлекают к административной ответственности и удерживают из пенсии административные штрафы. Просит разобраться со сложившейся ситуацией и, в случае выявленных нарушений, принять возможные меры в целях их устранения в соответствии с компетенцией. О результатах просил сообщить.

Прокуратурой Курганской области ДД.ММ.ГГГГ данное обращение было направлено прокурору Кетовского района для проверки.

По результатам проведенной проверки ДД.ММ.ГГГГ прокурором Кетовского района утверждено заключение, в котором указано, что факт использования Никишиной В.И. земельного участка для ведения хозяйственной деятельности без установленных законом документов выявлен в ходе проведенной Управлением Росреестра по Курганской области в 2011 г. плановой проверки, тогда же ей было выдано предписание об устранения земельного законодательства. ДД.ММ.ГГГГ Управлением Росреестра по Курганской области по поступившему обращению проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении Никишиной В.И., по результатам которой она была привлечена к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ. После этого, Управлением Росреестра по Курганской области проводились проверки исполнения данного предписания, однако Никишина В.И. уклоняется от устранения нарушений, в связи с чем неоднократно привлекалась к административной ответственности по ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ. Нарушений административного законодательства в ходе настоящей проверки не установлено, вместе с тем, проводимые управлением Росреестра по Курганской области на постоянной основе проверки исполнения требований предписания в отношении Никишиной В.И. и последующее ее привлечение по ст. 19.5 КоАП РФ не выполняют поставленные КоАП РФ задачи о предупреждении административных правонарушений. В части правомерности непроведения проверок в отношении соседей Никишиной В.И. установлено, что Управлением Росреестра по Курганской области в 2011 г. в отношении Никишиной В.И. проведена плановая проверка, в 2013 г. – внеплановая проверка в связи с поступившим обращением. Оснований для проведения внеплановой проверки соблюдения земельного законодательства в отношении соседей Никишиной В.И. у Управления Росреестра по Курганской области не имеется, в план проверок они также не попали.

Аналогичный ответ был дан Уполномоченному по правам человека в Курганской области ФИО5 и составлена справка о результатах проверки доводов обращения ФИО5 от ДД.ММ.ГГГГ.

Также, ДД.ММ.ГГГГ вышеуказанная информация была направлена и в прокуратуру Курганской области, в которой также указано, что отсутствие генерального плана поселения и неустановление границ земель лесного фонда не влияют на привлечение Никишиной В.И. к административной ответственности, т.к. используемый ею земельный участок не граничит с лесными насаждениями. Генеральный план сельского поселения не согласован.

По результатам проверки также ДД.ММ.ГГГГ прокурором Кетовского района Коневым А.С. в адрес начальника Кетовского отдела Управления Росреестра по Курганской области Сапронова Е.В. вынесено предостережение о недопустимости нарушения действующего законодательства и разъяснено (предупрежден), что в случае невыполнения требований настоящего предостережения, он может быть привлечен к установленной законом ответственности, в т.ч. по ст. 17.7 КоАП РФ.

Согласно данному предостережению прокуратурой Кетовского района проведена проверка соблюдения административного, земельного законодательства в деятельности Кетовского отдела Управления Росреестра по Курганской области, в ходе которой было установлено, что Отделом неоднократно в течение 2011, 2013, 2015 и 2016 г.г. проводились проверки соблюдения земельного законодательства в отношении Никишиной Валентины Ивановны, ДД.ММ.ГГГГ, проживающей по адресу: <адрес> в <адрес>, по результатам которых Никишина В.И. привлекалась к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ст.ст. 7.1 и 19.5 КоАП РФ, ей назначались штрафы, которые по настоящее время удерживаются из пенсии в принудительном порядке Кетовским РО СП УФССП России по Курганской области. Между тем, привлечение Никишиной В.И. к административной ответственности в течение длительного времени за одно и то же правонарушение не выполняет поставленные КоАП РФ задачи о предупреждении административных правонарушений, а фактически является искусственным наращиванием статистических показателей работы Отдела.

Частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (часть 2 статьи 25.1).

Таким образом, предостережение является мерой прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, принимаемой на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, влекущее для лица, в адрес которого оно объявлено, определенные правовые последствия в случае его неисполнения.

Предостережение - это правовое средство особой целевой направленности, оно имеет превентивный (предупредительный, профилактический) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности.

Прокурор при проведении проверки может объявить предостережение лишь при наличии веских задокументированных оснований, связанных с тем, что в будущем, возможно, лицо совершит правонарушение.

Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" детализированы условия вынесения предостережения, которое может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (пункт 1.1).

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность (пункт 1.2).

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений (пункт 2).

Предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в том числе по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях (пункт 2.1).

Предостережение оформлять в виде специального прокурорского акта в письменной форме (пункт 2.2).

Вместе с тем, в материалах проверки и в оспариваемом предостережении прокурора отсутствуют достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях должностным лицом Сапроновым Е.В., могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемых законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Также в предостережении отсутствуют сведения о неправомерных действиях должностного лица, наименование закона, которому они противоречат, наступившие последствия, что является обязательным требованием к прокурорскому акту в силу приложения к Указанию Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

Так, из оспариваемого предостережения следует, что основанием для вынесения оспариваемого предостережения послужил факт неоднократных проверок Кетовским отделом Управления Росреестра по Курганской области земельного законодательства в отношении Никишиной В.И. в 2011, 2013, 2015 и 2016 г.г., а также привлечение ее к административной ответственности по результатам этих проверок.

Однако, данное обстоятельство не свидетельствует достоверно о каких-либо готовящихся действиях либо бездействии адресата предостережения, составляющих правонарушение, о причинно-следственной связи действий (бездействия) с нарушением каких-либо прав Никишиной В.И.

Проведение проверок соблюдения земельного законодательства регламентировано ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 22.2 и 23.21 КоАП РФ, п. 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 г. № 1, а также п.п. 7.1.18, 9.1.8 Положения об Управлении Росреестра по Курганской области, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27.10.2009 г. № 306.

Привлечение к административной ответственности по результатам данных проверок, по ст. 19.5 КоАП РФ производилось мировым судьей, в силу ст. 23.1 КоАП РФ.

Кроме того, письменные объяснения, которые в обязательном порядке должны быть истребованы прокурором в ходе проверки сведений от должностного лица, в данном случае от Сапронова Е.В., не истребовались.

Суд полагает, что телефонограмма, принятая от заместителя начальника Кетовского отдела Управления Росреестра по Курганской области Парфенова Е.В. по факту привлечения Никишиной В.И. к административной ответственности, не может заменить письменные объяснения лица, в отношении которого выносится предостережение.

В силу пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, изданные Генеральным прокурором Российской Федерации, являются обязательными для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что у прокурора не имелось достоверных сведений о готовящихся Сапроновым Е.В. противоправных деяниях, ему не была предоставлена возможность дать объяснения по данному факту, в связи с чем не имелось законных оснований для объявления предостережения в адрес указанного должностного лица.

Предостережение прокурора от 31.10.2016 г. нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку его неисполнение может повлечь привлечение к ответственности, предусмотренной законом, о чем прямо указано в части 2 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и в пункте 3 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона", согласно которому прокуроры должны обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, и применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности.

Частью 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) предусмотрена обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Вместе с тем, несмотря на установленную законом обязанность, административным ответчиком не представлены доказательства законности оспариваемого предостережения, наличия оснований, предусмотренных частью 1 статьи 25.1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" для его вынесения, соблюдения условий, порядка и формы, установленных Указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона".

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое предостережение прокурора Кетовского района не соответствует положениям федерального законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя, следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 290 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление начальника Кетовского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курганской области Сапронова Е.В. о признании недействительным предостережения прокурора Кетовского района Курганской области о недопустимости нарушения закона, удовлетворить.

Признать недействительным, как несоответствующее закону предостережение прокурора Кетовского района Курганской области от 31.10.2016 г. о недопустимости нарушения закона, вынесенное начальнику Кетовского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курганской области Сапронову Е.В.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Курганский областной суд в срок 1 месяц со дня вынесения решения в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Кетовский районный суд Курганской области.

Мотивированное решением вынесено 25.01.2017 г.

Судья Т.В. Тренихина