Гражданский кодекс часть 1

Представителя ответчика Администрации Железнодорожного муниципального образования Сафонова Е.С., действующего на основании доверенности от **.**.****,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2398/2016 по иску Усть-Илимского межрайонного прокурора к Администрации Железнодорожного муниципального образования, Главе Железнодорожного муниципального образования о признании решения Главы Железнодорожного муниципального образования об отказе в удовлетворении протеста незаконным, понуждении к отмене постановления администрации Железнодорожного муниципального образования,

УСТАНОВИЛ:

Усть-Илимский межрайонный прокурор обратился с иском в суд, в обоснование которого указал, при проведении проверки на соответствие законодательству постановления главы Железнодорожного муниципального образования от 22.06.2016 года № 179 «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы с перспективой до 2031 года», установлено, что указанный нормативный правовой акт не соответствует действующему законодательству. В связи с чем **.**.**** в адрес главы Железнодорожного муниципального образования принесен протест. Согласно письменному сообщению от **.**.**** глава Железнодорожного муниципального образования оснований для удовлетворения протеста прокурора не усматривает. Считает, что правовая позиция ответчика является неверной, поскольку, исходя из совокупного анализа действующего законодательства программа комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, относится к одному из видов программ развития муниципального образования, принятие которых относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Просит признать решение главы Железнодорожного муниципального образования об отказе в удовлетворении протеста Усть-Илимского межрайонного прокурора от **.**.****№... незаконным. Обязать главу Железнодорожного муниципального образования отменить постановление главы Железнодорожного муниципального образования от 22.06.2016 года № 179 «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 года с перспективой до 2031 года».

В судебном заседании представитель административного истца требования поддержала в полном объеме.

В судебном заседании представитель административного ответчика Администрации Железнодорожного муниципального образования требования не признал, пояснил, что в декабре 2014 года в Градостроительный кодекс РФ были внесены изменения, установившие необходимость разработки и утверждения программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений. При этом, в нормативно–правовых актах, регулирующих порядок разработки и утверждения данной программы указано дословно, что программы комплексного развития транспортной инфраструктуры разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения. Указывает, что структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация муниципального образования; контрольно-счетный орган муниципального образования. Считает, что программа комплексного развития транспортной инфраструктуры является муниципальной программой, не относящейся по смыслу к программа социального развития поселения, и соответственно утверждение данной программы возможно главой муниципального образования, согласно Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования, реализации и порядка проведения критериев оценки эффективности реализации муниципальных программ Железнодорожного муниципального образования», утвержденного постановлением администрации Железнодорожного муниципального образования от 28.11.2014 № 98. Просит в удовлетворении требований отказать.

Административный ответчик Глава Железнодорожного муниципального образования в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Суд, выслушав представителя административного ответчика, исследовав письменные материалы дела, приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела 22.06.2016 года постановлением администрации Железнодорожного муниципального образования № 179, за подписью главы администрации, утверждена «Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы и с перспективой до 2031 года».

**.**.**** Усть-Илимским межрайонным прокурором вынесен протест №... главе Железнодорожного муниципального образования Мирошник Т.Е. на постановление Администрации Железнодорожного муниципального образования № 179 от 22.06.2016 года «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы и с перспективой до 2031 года», согласно которого прокурор указывает на нарушение требований п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Требует рассмотреть протест и устранить нарушения путем отмены постановления Администрации Железнодорожного муниципального образования № 179 от 22.06.2016 года.

Как следует из ответа от **.**.**** исх. №... за подписью Главы Железнодорожного муниципального образования Мирошник Т.Е., администрация Железнодорожного муниципального образования рассмотрев протест прокурора, считает, что оснований для удовлетворения не имеется.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 456-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п. 6.1 ч. 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесено вступившее с 1 января 2015 года изменение в части дополнения полномочий органов местного самоуправления по разработке и утверждению программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа - документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселения, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта. Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения;

Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 года N 1440 утверждены требования к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, в которых указаны органы, разрабатывающие и утверждающие программы, мероприятия, включаемые в программы, сроки, на которые разрабатываются программы,

В соответствии с п. 2 Требований программы устанавливают перечень мероприятий (инвестиционных проектов) по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры, включая те, которые предусмотрены государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии указанных стратегии и плана), планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта, договорами о комплексном освоении территорий или о развитии застроенных территорий.

Согласно п. 5 Требований программа разрабатывается на срок не менее 10 лет и не более чем на срок действия генерального плана поселения, городского округа.

Статьей 3 ФЗ Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" указано, что для целей настоящего закона используются следующие основные понятия, в том числе: … 33) стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период;

34) прогноз социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

35) муниципальная программа - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования;

В соответствии с п. 5.1 ст. 26 Градостроительного кодекса РФ программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов и подлежат утверждению органами местного самоуправления таких поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов.

Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по разработке и утверждению программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, установлена законодательством.

Из системного анализа приведенных норм следует, что законодатель, устанавливая требования к программе комплексного развития транспортной инфраструктуры, предусматривает программу как отдельный документ, направленный на сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения, и который разрабатывается в совокупности с мероприятиями, предусмотренными государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, планом и программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта, договорами о комплексном освоении территорий или о развитии застроенных территорий. Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что программа комплексного развития транспортной инфраструктуры является одной из программ развития муниципального образования, требования о разработке и утверждении, которой законодатель выделил в отдельную норму закона.

Кроме того, суд находит заслуживающими внимания доводы административного истца о том, что административным ответчиком программа комплексного развития транспортной инфраструктуры необоснованно считается муниципальной программой.

Так, согласно абз. 3 ч. 1 ст. 179 БК РФ порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в целях подготовки, реализации и оценки эффективности исполнения муниципальных программ, повышения качества муниципального управления администрацией ЖМО утвержден Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования, реализации и порядка проведения критериев оценки эффективности реализации муниципальных программ Железнодорожного муниципального образования (постановление администрации от 28.11.2014 № 98). Данный порядок устанавливает, что должна содержать программа, каким образом формируется, какие разделы содержит.

В силу п. 4.1 ч. 1 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится установление требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов. Требования к данной программе установлены постановлением Правительства от 25.12.2015 № 1440. Данные требования устанавливают, что должна обеспечивать Программа, что включать в себя, что содержит ее паспорт, из каких разделов состоит, каким образом формируются указанные разделы, что включают.

Таким образом, установление требований к программам, их формированию и содержанию органами различных уровней, возложение на Правительство РФ полномочий по утверждению требований к программам свидетельствует о том, что указанные программы отличны друг от друга, имеют разную направленность.

Оценивая доводы сторон о полномочности органов местного самоуправления по утверждению программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, суд пришел к следующему.

К вопросам местного значения городского поселения (п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории и тд.

В силу положений ст. 17 названного закона органы местного самоуправления обладают полномочиями в т.ч. по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Пунктом 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установлено, что принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Статьей 37 данного закона предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) наделяется уставом МО полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Согласно Уставу ЖМО местная администрация наделена, в том числе, следующими полномочиями:

разработка проектов планов и программ социально-экономического развития Поселения (ст. 38 ч. 5 п.п. 4);

Уставом также предусмотрено, что в соответствии с Федеральным законом в исключительной компетенции Думы Поселения находятся, в том числе:

принятие планов и программ развития Поселения, утверждение отчетов об их исполнении (ст. 24 ч. 1 п.п. 4);

Доводы представителя административного ответчика о том, что в силу п. 7.1 ч. 1 ст. 7 Устава Железнодорожного муниципального образования органы местного самоуправления осуществляют полномочия по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Поселения, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры Поселения, программ комплексного развития социальной инфраструктуры, суд находит несостоятельными. Указанный пункт внесен в Устав Поселения на основании решения Думы Железнодорожного муниципального образования от 21.07.2016 года № 6/1, тогда как постановление № 179 вынесено 22.06.2016 года. Кроме того, в данном пункте указаны общие полномочия органов местного самоуправления, а конкретные полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов поселения указаны соответственно в ст. 24 и ст. 38 Устава поселения.

Таким образом, суд приходит к выводу, что утверждение «Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы и с перспективой до 2031 года», как программы развития поселения находится в компетенции представительного органа местного самоуправления – Думы Железнодорожного муниципального образования, в связи с чем постановление Администрации Железнодорожного муниципального образования № 179 от 22.06.2016 года «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы и с перспективой до 2031 года», принято с нарушением требований действующего законодательства и противоречит ему.

Доводы представителя административного ответчика о том, что программа комплексного развития транспортной инфраструктуры является, и была принята, как составляющая часть «Комплексной программы социально-экономического развития Железнодорожного муниципального образования на 2011-2015 годы», утвержденной решением Думы Железнодорожного муниципального образования от 01.07.2011 года № 5/3, и продленной по сроку действия на 2016 год решением Думы Железнодорожного муниципального образовании от 16.06.2016 года № 3/2, суд находит несостоятельными. Поскольку при исследовании Комплексной программы социально-экономического развития не установлено наличие в ней как составляющей части, утвержденной Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, или же отсылки к ней в части исполнения мероприятий в области развития транспортной инфраструктуры поселения.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон) прокуратура Российской Федерации определяется как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 1, части 1 статьи 21 названного Закона в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 22 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Поскольку в судебном разбирательстве установлено, что постановление Администрации Железнодорожного муниципального образования № 179 от 22.06.2016 года «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 годы и с перспективой до 2031 года» принято с нарушением требований действующего законодательства, решение Главы Железнодорожного муниципального образования Мирошник Т.Е. об отказе в удовлетворении протеста прокурора является незаконным.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Усть-Илимского межрайонного прокурора к Администрации Железнодорожного муниципального образования, Главе Железнодорожного муниципального образования о признании решения Главы Железнодорожного муниципального образования об отказе в удовлетворении протеста незаконным, понуждении к отмене постановления администрации Железнодорожного муниципального образования, удовлетворить.

Признать решение Главы Железнодорожного муниципального образования об отказе в удовлетворении протеста Усть-Илимского межрайонного прокурора от **.**.****№..., незаконным.

Обязать Главу Железнодорожного муниципального образования отменить постановление администрации Железнодорожного муниципального образования от 22.06.2016 года № 179 «Об утверждении программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Железнодорожного муниципального образования на 2016-2020 года с перспективой до 2031 года».

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Иркутский областной суд через Усть-Илимский городской суд Иркутской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: подпись М.С. Третьяков