Гражданский кодекс часть 1

Прионежский районный суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи: Антипиной Н.Н.,
при секретаре: Седлецкой О.В.,
с участием прокурора: Большакова В.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Деревянского сельского поселения о признании нормативного правового акта недействующим с момента его принятия,

у с т а н о в и л:

ФИО1 обратилась в суд с требованиями к администрации Деревянского сельского поселения о признании Проекта планировки территории с проектом межевания в его составе для размещения объектов транспортной инженерной инфраструктуры по адресу: Российская Федерация, Республика Карелия, Прионежский район, с. Деревянное, ул. ..., незаконным полностью как принятым с нарушением требований действующего законодательства, Правил землепользования и застройки Деревянского сельского поселения от хх.хх.хх г. и недействующим полностью с момента его принятия, полагая его несоответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушающим ее права и законные интересы.

Определением от хх.хх.хх г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО «Русь».

Административный истец в судебное заседание не явилась, извещена надлежащим образом.

Представитель административного истца ФИО2, действующий по доверенности, в судебном заседании требования поддержал по обстоятельствам, изложенным в иске, дополнительно заявив о нарушении порядка разработки, принятия, утверждения проекта.

Представитель административного ответчика в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом. В предыдущем судебном заседании представитель оставил разрешение вопроса на усмотрение суда, пояснив, что кроме оспариваемого проекта у административного ответчика отсутствуют иные документы.

Представители заинтересованных лиц администрации Прионежского муниципального района РК, ООО «Русь» в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Суд, заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, изучив представленные доказательства, приходит к следующему.

Проект планировки территории с проектом межевания в его составе для размещения объектов транспортной инженерной инфраструктуры по адресу: Российская Федерация, Республика Карелия, Прионежский район, с.Деревянное, ул. ..., представляющий собой по существу схему организации улично-дорожной сети сельского поселения, соответствует признакам нормативного правового акта.

Решая вопрос о правовой природе оспариваемого проекта и, как следствие, о порядке рассмотрения настоящего административного иска, суд исходит из разъяснений, содержащихся в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее - постановление № 48), согласно которым существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт (далее - НПА), являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В силу положений статьи 41 Градостроительного кодекса РФ проект планировки территории (далее - ППТ) является одним из видов документации по планировке территории, подготовка которого осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, установления, изменения или отмены красных линий.

В соответствии с ч. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ основная часть проекта планировки территории включает в себя: чертеж или чертежи планировки территории (на которых отображаются, в том числе красные линии, линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам), положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

При этом, согласно п. 4 ст. 2 Градостроительного кодекса РФ, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним НПА основываются, в том числе на принципе осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

В силу пп. 10.1, 11, 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения; красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования (территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, включая площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый ППТ устанавливает нормы и положения, обязательные для применения всеми лицами, которые будут осуществлять какую-либо строительную деятельность, прокладку коммуникаций, проездов, заездов, государственными органами и должностными лицами, которые дают разрешения и различные согласования на осуществление такой деятельности в границах земельного участка.

При этом также учитывается, что именно ППТ осуществляется выделение элементов планировочной структуры (каковыми в силу пп. 2, 3, 4, 8 приказа Минстроя России от 25.04.2017 № 738/пр является микрорайон, квартал, улично-дорожная сеть, иная территория общего пользования), устанавливаются границы территорий общего пользования, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определяются характеристики и очередности планируемого развития территории (п. 1 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ).

Соответственно, ППТ является фактическим основанием (в том числе в части выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории) для подготовки проекта межевания территории (далее - ПМТ).

В свою очередь, ПМТ определяется местоположение границ образуемых и изменяемых земельных участков. В силу взаимосвязанных положений пп. 1 п. 1, пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса РФ исключительно в соответствии с ПМТ, утвержденным в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, осуществляется образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности в границах элемента планировочной структуры.

О нормативном характере ППТ также свидетельствует и тот факт, что от того, каким именно образом ППТ будут определены элементы планировочной структуры, зависит в последующем определение границ и конфигурации участков, их взаимное расположение и расположение по отношению к территории общего пользования.

Кроме того, ППТ и ПМТ имеют определяющее значение при: образовании земельных участков; подготовке и утверждении схем их расположения; установлении запрета на предоставление без проведения торгов и отчуждение на торгах земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; решении вопросов о допустимости обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности, и о заключении соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, резервировании земель для государственных или муниципальных нужд и т.д. (пп. 1 п. 1, пп. 2 и 3 ст. 11.3, пп. 4 и 5 ст. 11.4, п. 2, пп. 4 и 5 п. 16 ст. 11.10, пп. 14 п. 8 ст. 39.11, пп. 10, 17 ст. 39.16, п. 2 ст. 39.21, пп. 12 п. 9 ст. 39.29, пп. 3 п. 1, пп. 4 и 5 п. 2 ст. 39.30, п. 2 ст. 70.1 ЗК РФ), очевидно имеющих неопределенный круг лиц, чьи права на предоставление, приобретение, использование земельных участков не в соответствии с документацией по планировке территории могут быть затронуты ее утверждением.

Равным образом, устанавливаемые ППТ границы территорий общего пользования (ч. 1 ст. 42 Градостроительного кодекса РФ), в силу п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ, запрещают их приватизацию неопределенным кругом лиц.

Действительно, в абз. 2 п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» (далее - постановление № 58) сформулирована правовая позиция, согласно которой акты органов местного самоуправления об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным НПА, и по своей юридической природе такие акты не являются НПА.

Вместе с тем, данные разъяснения были сделаны применительно к Градостроительному кодексу РФ в редакции, действовавшей на момент его принятия, тогда как с хх.хх.хх г. в него 50 федеральными законами были внесены более 400 изменений, а также корреспондирующему Земельному кодексу Российской Федерации, в который за указанный период 44 законами было внесено более 200 корректив, что само по себе свидетельствует об их сущностном изменении.

Кроме того, данные разъяснения имели место с учетом положений Арбитражного процессуального кодекса РФ, а также до введения в действие Кодекса административного судопроизводства РФ, которым были определены новые, более широкие, нежели чем были установлены подразделом III раздела II Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и разделом III Арбитражно-процессуального кодекса РФ, подходы при рассмотрении административных дел, в том числе дел об оспаривании НПА и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (включая постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П, а также положения ч. 3 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Таким образом, разъяснения, данные в п. 1.1 постановления № 58, утратили правовое основание, исходя из которых они были сделаны, в связи с чем в настоящее время очевидно неактуальны даже в отсутствие соответствующего решения Пленума Верховного Суда РФ.

Кроме того, указанные разъяснения, в силу п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент их принятия), а также ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации», были обязательны для арбитражных судов, тогда как последние в настоящее время не разрешают дела об оспаривании НПА, не отнесенных к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Соответственно, с учетом взаимосвязанных положений чч. 7-8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании НПА суд, не будучи связанным основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, в полном объеме проверяя законность его положений, выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования НПА, устанавливающих: полномочия на его принятие, форму и вид, в которых он вправе приниматься, процедуру принятия и правила введения НПА в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если таковая предусмотрена) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого НПА или его части НПА, имеющим большую юридическую силу, притом что на административном истце лежит обязанность доказывания только факта нарушения оспариваемым НПА прав, свобод и законных интересов административного истца, а административный ответчик обязан доказать иные обстоятельства.

При этом, разрешая настоящее дело, суд учитывает правовую позицию, сформулированную в пп. 2 и 2.1 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 06.12.2017 № 37-П, согласно которой суд, разрешая любое дело, обязан оценить подлежащие применению НПА в их иерархии и в случае их противоречия принять решение в соответствии с положениями, имеющими большую юридическую силу (за исключением случая, когда суд, сделав вывод о неконституционности подлежащего применению закона, обязан приостановить производство по делу и обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ), отразив в решении мотивы, по которым суд применил или не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, и принять решение в соответствии с НПА, имеющим большую юридическую силу.

Частью 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что в порядке, предусмотренном данным кодексом, судами рассматриваются и разрешаются подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Решением № IX сессии III созыва Совета Деревянского сельского поселения от хх.хх.хх г. утверждены Правила землепользования и застройки Деревянского сельского поселения (далее - Правила), являющиеся муниципальным нормативно-правовым актом, регламентирующим градостроительную деятельность на территории сельского поселения.

Пунктом 5 статьи 2 Правила регламентируют деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления сельского поселения, физических и юридических лиц в области землепользования и застройки, в том числе по подготовке документации по планировке территории.

Указанные Правила обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также должностными лицами, осуществляющими, регулирующими и контролирующими землепользование и застройку на территории Деревянского сельского поселения (пункт 6 статьи 2 Правил).

В соответствии с пунктом 15 статьи 5 Правил к полномочиям администрации Деревянского сельского поселения, ее структурных подразделений в области регулирования землепользования и застройки относится, в том числе принятие решения о подготовке документации по планировке территории Деревянского сельского поселения и обеспечение подготовки документации по планировке территории Деревянского сельского поселения.

Статьей 6 Правил установлено, что к полномочиям Главы Деревянского сельского поселения в области регулирования землепользования и застройки относятся, в частности принятие решения об утверждении документации по планировке территории Деревянского сельского поселения или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку (пункт 7 статьи 6 Правил).

Статьей 16 Правил установлено, что в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, определения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка: проекта планировки территории в виде отдельного документа (без проекта межевания и градостроительных планов земельных участков в его составе); проекта планировки территории с проектом межевания и градостроительными планами земельных участков; проекта межевания территории с градостроительными планами земельных участков; градостроительного плана земельного участка в виде отдельного документа.

Администрация Деревянского сельского поселения обеспечивает подготовку документации по планировке территории на основании Генерального плана, настоящих Правил.

Состав, порядок подготовки, согласования, обсуждения и утверждения документации по планировке территории определяется Градостроительным кодексом Российской Федерации, настоящими Правилами и иными муниципальными правовыми актами Деревянского сельского поселения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Правил решение о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории Деревянского сельского поселения (далее - документация по планировке территории) принимается администрацией Деревянского сельского поселения по собственной инициативе либо на основании предложений физических и юридических лиц.

Предложения физических и юридических лиц о подготовке документации по планировке территории направляются в администрацию Деревянского сельского поселения, с указанием границ соответствующей территории, обоснованием необходимости выполнения планировки территории, характере предполагаемых действий по осуществлению строительных преобразований территории. К предложениям о подготовке документации по планировке территории в целях обоснования потенциальных строительных намерений могут прилагаться графические материалы (чертежи, карты, схемы), технико-экономические обоснования (пункт 2 статьи 17 Правил).

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается администрацией Деревянского сельского поселения путем издания муниципального правового акта, в котором определяются границы соответствующей территории, порядок и сроки подготовки документации, ее содержание, действия по обеспечению подготовки документации (пункт 3 статьи 17 Правил).

Муниципальный правовой акт администрации Деревянского сельского поселения о подготовке документации по планировке территории Деревянского сельского поселения подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов Деревянского сельского поселения, иной официальной информации, в течение трех дней со дня издания постановления и размещается на официальном сайте администрации Деревянского сельского поселения в сети Интернет (пункт 4 статьи 17 Правил).

Пунктом 1 статьи 18 Правил установлено, что администрация Деревянского сельского поселения осуществляет приемку выполненных работ по договору на разработку документации по планировке территории и в течение тридцати дней со дня приемки осуществляет проверку подготовленной документации на соответствие утвержденной градостроительной документации (в том числе требованиям градостроительного регламента), требованиям действующего законодательства (в том числе требованиям технических регламентов).

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Правил документация по планировке территории до ее утверждения Главой Деревянского сельского поселения подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, которые проводятся в порядке, установленном статьей 23 Правил.

Администрация Деревянского сельского поселения не позднее чем через пятнадцать дней со дня проведения публичных слушаний направляет Главе Деревянского сельского поселения подготовленную документацию по планировке территории, протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний по проекту документации по планировке территории (пункт 3 статьи 18 Правил).

Глава Деревянского сельского поселения по представлению администрации Деревянского сельского поселения, с учетом протокола публичных слушаний по проекту документации по планировке территории и заключения о результатах публичных слушаний,принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в администрацию Деревянского сельского поселения на доработку (пункт 4 статьи 18 Правил).

Утвержденная документация по планировке территории подлежит опубликованиюв порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов Деревянского сельского поселения, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте администрации Деревянского сельского поселения в сети Интернет (http://www.derevyannoe.ru).

В силу взаимосвязанных положений ч. 5 ст. 41, ч. 9 ст. 42, ч. 3 ст. 43 Градостроительного кодекса РФ документация по планировке территории включает как ППТ, так и ПМТ, притом, что первый является основой для разработки второго, подготовка которого осуществляется в составе ППТ или в виде отдельного документа.

Согласно чч. 1, 2, 3 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения по его инициативе либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории, которое подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации и размещается на официальном сайте городского округа, а со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

В силу ч. 14 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Из буквального содержания указанного нормативного предписания следует, что официальному опубликованию подлежит не только решение об утверждении документации по планировке территории, но и сама утвержденная документация по планировке территории, которая, кроме того, размещается на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет», что, по сути, является факультативным способом ее доведения до неопределенного круга лиц.

Из пояснений лиц, участвующих в деле, представленных доказательств, следует, что глава Деревянского сельского поселения А. утвердил своей подписью Проект планировки территории с проектом межевания в его составе для размещения объектов транспортной инженерной инфраструктуры по адресу: Российская Федерация, Республика Карелия, Прионежский район, с. Деревянное, ул. ..., без проведения всех вышепредусмотренных нормами действующего законодательства процедур, в нарушение существующего порядка.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что ППТ с ПМТ подготовлены с нарушением норм действующего градостроительного законодательства (в отсутствие правового акта администрации о его подготовке, не проведении публичных слушаний и т.д.), что свидетельствует о том, что оспариваемый НПА принят с нарушением процедуры его принятия, что, в силу ч. 7, пп. «в» п. 2 ч. 8 ст. 213, п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, является основанием для признания его полностью не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с абзацем третьим пункта 28 постановления №48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку проект планировки территории с проектом межевания в его составе для размещения объектов транспортной инженерной инфраструктуры по адресу: Российская Федерация, Республика Карелия, Прионежский район, с. Деревянное, ул. ..., применен хх.хх.хх г. судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РК при рассмотрении апелляционной жалобы Б. на решение Прионежского районного суда РК от хх.хх.хх г. по иску Б. к ФИО1, филиалу Федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Республике Карелия, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Карелия, обществу с ограниченной ответственностью «ЛЭНД» о признании недействительными межевого плана, записи государственной регистрации, признании отсутствующим права собственности в части, возложении обязанности совершить определенные действия, то оспариваемый НПА подлежит признанию недействующим полностью со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства РФ, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-216 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

р е ш и л:

административный иск удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу в полном объеме проект планировки территории с проектом межевания в его составе для размещения объектов транспортной инженерной инфраструктуры по адресу: Российская Федерация, Республика Карелия, Прионежский район, с. Деревянное, ул. ....

Обязать администрацию Деревянского сельского поселения опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании администрации Деревянского сельского поселения.

Взыскать с администрации Деревянского сельского поселения в пользу ФИО1 расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Карелия через Прионежский районный суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы.

Судья Н.Н.Антипина

Решение принято судом в окончательной форме 15 мая 2018 года.