Гражданский кодекс часть 1

Выборгский городской суд Ленинградской области в составе: председательствующего судьи Гомзякова А.Г., при секретаре Ковалевой Т.Б., с участием представителя административного истца старшего помощника Выборгского городского прокурора Тайдаковой И.Н., представителя административного ответчика администрации муниципального образования «Советское городское поселение» Выборгский район Ленинградской области

Малащенко Е.О., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Выборгского городского прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области о признании незаконным нормативного акта в части,

установил:

Администрацией муниципального образования (далее - МО) «Советское городское поселение» Выборгский район Ленинградской области 11 декабря 2017 года принято постановление N 472 «об утверждении административного регламента», которым утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Приватизация имущества, находящегося в муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Административный регламент).

В пункте 2.24.3 названного Административного регламента определено, что при обнаружении несоответствия документов требованиям, указанным в п.п. 2.11. – 2.12. настоящего Административного регламента, специалист МФЦ, осуществляющий прием документов, возвращает их заявителю для устранения выявленных недостатков.

Пунктом 2.25.1.7 Административного регламента предусмотрено, что в случае, если заявитель не подписывает заявление квалифицированной электронной подписью, должностное лицо Комитета формирует пакет документов, поступивший через ПГУ ЛО и передает ответственному должностному лицу Отдела, наделенному в соответствии с должностным регламентом функциями по выполнению административной процедуры по приему заявлений и проверке документов, представленных для рассмотрения, также формирует через АИС «Межвед ЛО» приглашение на прием.

Нормативный правовой акт опубликован в газете «Выборг» N 143 (17842) 19 декабря 2017 года, являющейся официальным местным печатным изданием.

Выборгский городской прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением с учетом уточненных требований, в котором просит признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда пункты 2.24.3, 2.25.1.7 названного Административного регламента и обязать администрацию МО «Советское городское поселение» Ленинградской области опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Выборгской городской прокуратурой проведена проверка соответствия муниципальных правовых актов действующему законодательству, по результатам которой установлено, что оспариваемые пункты 2.24.3, 2.25.1.7 Регламента противоречат федеральному законодательству, а именно п.п.2, 3 ч.1 ст.12, п.4 ст.14 ФЗ «Об организации предоставления услуг», ч.1 ст.11 ФЗ РФ «О противодействии коррупции» по причине отсутствия в них определенных сроков, в течение которого, в частности специалист МФЦ, осуществляющий прием документов, возвращает их заявителю для устранения выявленных недостатков, а также должностным лицом Комитета должны быть совершены указанные в пункте 2.25.1.7 действия, что в свою очередь предоставляет данным лицам возможность по своему усмотрению в каждом конкретном случае определять сроки совершения определенных действий. Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного в подпункте "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96. Принесенный прокурором протест оставлен административным ответчиком без удовлетворения. Между тем, до настоящего времени Административный регламент применяется в редакции, противоречащей действующему федеральному законодательству, в результате чего нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц на получение муниципальной услуги в установленном законом порядке.

В судебном заседании старший помощник прокурора Тайдакова И.Н. поддержала заявленные требования.

Представитель администрации МО «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области по доверенности Малащенко Е.О. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленных прокурором требований, сославшись на отсутствие противоречия оспариваемых норм действующему законодательству.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, исследовав и оценив собранные по делу доказательства согласно ст.ст.59,60,61 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно ст. 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Частью 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) установлено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия; действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг.

Согласно пункту 4 статьи 2 Закона N 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 14 статьи 13 Закона N 210-ФЗ).

Суд не вправе оценивать целесообразность принятых органом местного самоуправления решений, а может проверить лишь их на соответствие действующему законодательству.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, постановлением администрации МО «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области от 11.12.2017 N472 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Приватизация имущества, находящегося в муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 №159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Административный регламент по осуществлению приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности муниципального образования «Советское городское поселение», утвержденный постановлением администрации МО «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области от 11.12.2017 N472, опубликован в газете «Выборг» N143 (17842) от 19.12.2017.

Указанный Административный регламент является нормативным актом органа местного самоуправления, так как обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим решением.

Прокурором оспариваются пункты 2.24.3, 2.25.1.7 Административного регламента в части отсутствия в них конкретных сроков, в течение которого уполномоченными лицами должны быть совершены указанные в данных пунктах действия.

В пункте 2.24.3 Административного регламента указано, что при обнаружении несоответствия документов требованиям, указанным в п.п. 2.11. – 2.12. настоящего Административного регламента, специалист МФЦ, осуществляющий прием документов, возвращает их заявителю для устранения выявленных недостатков.

По окончании приема документов специалист МФЦ выдает заявителю расписку в приеме документов.

При указании заявителем места получения ответа (результата предоставления муниципальной услуги) посредством МФЦ должностное лицо органа местного самоуправления, ответственное за подготовку ответа по результатам рассмотрения представленных заявителем документов, направляет необходимые документы (справки, письма, решения и др.) в МФЦ для их последующей передачи заявителю:

- в электронном виде в течение 1 (одного) рабочего дня со дня принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) заявителю услуги;

- на бумажном носителе - в срок не более 3 (трех) календарных дней со дня принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) заявителю услуги, но не позднее 2 (двух) рабочих дней до окончания срока предоставления муниципальной услуги.

Специалист МФЦ, ответственный за выдачу документов, полученных от органа местного самоуправления по результатам рассмотрения представленных заявителем документов, в день их получения от органа местного самоуправления сообщает заявителю о принятом решении по телефону (с записью даты и времени телефонного звонка), а также о возможности получения документов в МФЦ, если иное не предусмотрено в разделе II настоящего Административного регламента.

Пунктом 2.25.1.7 Административного регламента предусмотрено, что при предоставлении муниципальной услуги через ПГУ ЛО, в случае если направленные заявителем (уполномоченным лицом) электронное заявление и электронные документы не заверены усиленной квалифицированной электронной подписью, должностное лицо Администрации выполняет следующие действия:

формирует пакет документов, поступивший через ПГУ ЛО, и передает должностному лицу Администрации, наделенному в соответствии с должностным регламентом функциями по выполнению административной процедуры по приему заявлений и проверке документов, представленных для рассмотрения;

формирует через АИС «Межвед ЛО» приглашение на прием, которое должно содержать следующую информацию: адрес Администрации, в которую необходимо обратиться заявителю, дату и время приема, номер очереди, идентификационный номер приглашения и перечень документов, которые необходимо представить на приеме. В АИС «Межвед ЛО» дело переводит в статус «Заявитель приглашен на прием».

В случае неявки заявителя на прием в назначенное время заявление и документы хранятся в АИС «Межвед ЛО» в течение 30 (тридцати) календарных дней, затем должностное лицо Администрации, наделенное, в соответствии с должностным регламентом, функциями по приему заявлений и документов через ПГУ ЛО переводит документы в архив АИС «Межвед ЛО».

Заявитель должен явиться на прием в указанное время. В случае, если заявитель явился позже, он обслуживается в порядке живой очереди. В любом из случаев должностное лицо Администрации, ведущее прием, отмечает факт явки заявителя в АИС «Межвед ЛО», дело переводит в статус «Прием заявителя окончен».

После рассмотрения документов и принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) муниципальной услуги заполняет предусмотренные в АИС «Межвед ЛО» формы о принятом решении и переводит дело в архив АИС «Межвед ЛО».

Должностное лицо Администрации уведомляет заявителя о принятом решении с помощью указанных в заявлении средств связи, затем направляет документ способом, указанным в заявлении: в письменном виде почтой, либо выдает его при личном обращении заявителя, либо направляет электронный документ, подписанный усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица, принявшего решение, в личный кабинет ПГУ.

В соответствии с ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

В силу ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Общий порядок приобретения в собственность такого имущества установлен Законом о приватизации, в статье 13 которого приведен перечень способов приватизации, являющийся в силу прямого указания пункта 5 данной статьи закрытым.

Как следует из части 3 статьи 1 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 159-ФЗ) отношения, связанные с участием субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества и не урегулированные данным Федеральным законом, регулируются Законом о приватизации.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрено, что государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).

Согласно п. 1 ст. 10 Закона о приватизации порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу п. 3 ст. 2 Закона приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Согласно п. 4 ст. 14 Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества.

Решением Совета депутатов МО «Советское городское поселение» от 24.11.2017 N159 утверждены Порядок и условия приватизации муниципального имущества муниципального образования «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в абзаце первом пункта 25 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Между тем, в пункте 2.24.3 вышеназванного Административного регламента не содержится конкретного срока, в течение которого специалист МФЦ, осуществляющий прием документов, возвращает их заявителю для устранения выявленных недостатков.

С учетом положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и пункта "а" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, отсутствие в оспариваемом пункте Административного регламента конкретного срока совершения указанной выше административной процедуры предоставляет специалисту МФЦ, осуществляющему прием документов, необоснованную широту дискреционных полномочий и свидетельствует о наличии в подпункте 2.24.3 Административного регламента коррупциогенного фактора.

Аналогичный коррупциогенный фактор содержится и в пункте 2.25.1.7 Административного регламента, в котором также не установлены конкретные сроки, в течение которого должностное лицо Администрации, должно совершить действия, указанные в названном подпункте Административного регламента, что создает неопределенность в документе, допускает произвольное его применение.

Изложенное позволяет прийти к выводу о законности и обоснованности исковых требований прокурора, в связи с чем оспариваемые пункты 2.24.3 и 2.25.1.7 Административного регламента подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ввиду их несоответствия положениям части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пункту "а" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в той мере, в какой отсутствует указание на конкретные сроки совершения специалистом МФЦ и должностными лицами Администрации действий указанных в оспариваемых подпунктах настоящего Административного регламента.

В рассматриваемом случае оспариваемые положения проверялись судом на соответствие федеральному законодательству - Федеральному закону от 22 июля 2008 года N 159-ФЗ, Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ, Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ.

Вопреки доводам представителя административного ответчика в судебном заседании оспариваемые положения Административного регламента нарушают права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку затрудняют реализацию предоставления муниципальной услуги «Приватизация имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, - в газете «Выборг».

В соответствии со ст.84 КАС РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.

Согласно ст.176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление Выборгского городского прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации МО «Советское городское поселение» Выборгского района Ленинградской области о признании незаконным нормативного акта в части удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу п.п. 2.24.3, 2.25.1.7 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Приватизация имущества, находящегося в муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденного постановлением администрации МО «Советское городское поселение» от 11.12.2017 N472.

Обязать администрацию МО «Советское городское поселение» Ленинградской области опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в Ленинградский областной суд в течение одного месяца через Выборгский городской суд.

Судья А.Г.Гомзяков