Гражданский кодекс часть 1

Заволжский районный суд Ивановской области в составе председательствующего судьи Груздева В.В., при секретаре Бариновой Е.П., с участием представителя административного истца <данные изъяты> Т.Ю., старшего помощника прокурора Заволжского района Ивановской области ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению главы Заволжского муниципального района Ивановской области о признании незаконным представления прокурора,

у с т а н о в и л :

Глава Заволжского муниципального района Ивановской области, действуя от имени возглавляемого им муниципального образования, обратился в суд с административным иском, в котором после произведенного в судебном заседании уточнения заявленных требований был поставлен вопрос о признании незаконным внесенного ДД.ММ.ГГГГ прокурором Заволжского района Ивановской области представления №в-2016 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере заказов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в части, возлагающей на административного истца обязанность:

а) по указанию в «Требованиях к порядку разработки и принятию правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд Заволжского муниципального района Ивановской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утв. постановлением администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от ДД.ММ.ГГГГ№-П (далее по тексту «Требования к порядку разработки и принятию правовых актов»), сроков утверждения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок правил определения требований к закупаемым муниципальными органами, их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг); правил определения нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения); требований к закупаемым ими, соответственно их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг;

б) по приведению содержания п.п. 15 и 16 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов» в соответствие с содержанием п.п. 4 и 5 «Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утв. постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее по тексту «Общие требования №»);

в) по устранению противоречий в части формы правовых актов, указанных в абз. 2 п. 2 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов», с той формой, в которой они были приняты Финансовым отделом, Отделом земельно-имущественных отношений, Отделом образования и молодежной политики администрации Заволжского муниципального района Ивановской области;

г) по привлечению лиц, виновных в названных нарушениях, к дисциплинарной ответственности.

Заявленная исковая позиция мотивирована отсутствием оснований для применения названной меры прокурорского реагирования, в том числе и для требования о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, и наличием процессуальных нарушений, допущенных административным ответчиком при проведении проверки, результаты которой явились поводом для внесения обжалованного представления.

В судебном заседании представитель административного истца <данные изъяты> Т.Ю. уточненные требования административного искового заявления поддержала по изложенным в нем мотивам.

Старший помощник прокурора Заволжского района Ивановской области Гудим А.В. по основаниям, приведенным в подписанных его руководителем Тихоненко И.В. письменных возражениях (л.д. 51-54), иск главы Заволжского муниципального района Ивановской области не признал, указав что на момент принятия судебного решения административным истцом содержание п.п. 15 и 16 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов» не приведено в соответствие с положениями п.п. 4 и 5 «Общих требований №», а остальные требования представления, законность которых является предметом проверки в настоящем деле, были устранены инициатором обращения в суд после внесения прокурором района названного акта прокурорского реагирования, то есть после ДД.ММ.ГГГГ.

Выслушав стороны, исследовав и оценив в совокупности имеющиеся в материалах дела и дополнительно представленные доказательства, суд приходит к выводу о нижеследующем.

Согласно общеправовому подходу, сформулированному в ч. 9 ст. 226 КАС РФ, решение любого наделенного властными полномочиями субъекта, включая органы прокуратуры, является законным в случае его принятия по предусмотренным действующим законодательством основаниям, в установленной форме, с соблюдением действующей предметной компетенции и предусмотренной процедуры. Нарушение одного из приведенных требований при условии нарушения прав обратившегося в суд лица свидетельствует о незаконности принятого решения и не требует проверки соблюдения иных, в том числе процессуальных элементов.

При рассмотрении настоящего дела судом установлено, что ДД.ММ.ГГГГ Коллегией Контрольно-счетной палаты Ивановской области (далее по тексту «КСП», «Контрольно-счетная палата», «контрольно-счетный орган»), утвержден «Отчет о результатах мониторинга полноты исполнения требований федерального законодательства в области нормирования закупок в части формирования нормативной правовой базы в 27-ми муниципальных образованиях области.. . » (л.д. 18-33), из содержания которого в частности следует, что:

а) принятые в Заволжском муниципальном районе Ивановской области «Требования к порядку разработки и принятия правовых актов» не определяют сроков утверждения актов, устанавливающих правила определения требований к закупаемым товарам, работам, услугам, правовых актов, устанавливающих требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг, а также правил определения нормативных затрат;

б) форма принятых Финансовым отделом, Отделом земельно-имущественных отношений, Отделом образования и молодежной политики администрации Заволжского муниципального района Ивановской области нормативных затрат и требований к закупаемым товарам не соответствует положениям п. 2 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов».

Распоряжением заместителя председателя Правительства Ивановской области от ДД.ММ.ГГГГ, содержащемся в находящемся на л.д. 16 письме, указанные нарушения поручено устранить главе Заволжского муниципального района с последующим сообщением в срок до ДД.ММ.ГГГГ начальнику регионального Департамента конкурсов и аукционов информации о принятых мерах и предложениях по реализации рекомендаций контрольно-счетного органа.

ДД.ММ.ГГГГ года указанный отчет прокуратурой Ивановской области направлен, в том числе <адрес>ному прокурору, для организации и проведения в срок до ДД.ММ.ГГГГсоответствующей проверки (л.д. 112).

Во исполнение полученного задания и предусмотренных главой 1 раздела III ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ№ «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по надзору за соблюдением законов административным ответчиком в период с 18 по ДД.ММ.ГГГГ проведена проверка соблюдения администрацией Заволжского муниципального района законодательства в сфере нормирования закупок в части формирования нормативной правовой базы (л.д. 113).

Из содержания расположенного на л.д. 109-111 акта и данных в судебном заседании старшим помощником прокурора ФИО2 пояснений с достаточной определенностью следует, что проверка, организованная прокурором Заволжского района Ивановской области по истечении сроков, установленного вышестоящим руководством для ее проведения, и предоставленного административному истцу Правительством Ивановской области для добровольного устранения выявленных нарушений, ограничилась изучением составленного Контрольно-счетной палатой отчета, и «мониторингом» официальных сайтов без выполнения действий, предусмотренных ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ».

По результатам проведенной таким образом проверки, административным ответчиком в адрес главы Заволжского муниципального района Ивановской области ДД.ММ.ГГГГ внесено представление об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (л.д. 12-13).

Из текста названного акта прокурорского реагирования усматривается, что используя предоставленные государством властные полномочия по надзору за соблюдением законности, прокурор, дублируя выявленные КСП, изложенные ею в указанном выше отчете и ранее доведенные областным Правительством до сведения административного истца нарушения в части содержания «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов», потребовал от главы Заволжского муниципального района Ивановской области их устранения.

Кроме этого, расширяя перечень выявленных областным контрольно-счетным органом нарушений, административный ответчик самостоятельно указал на необходимость приведения содержания п.п. 15 и 16 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов» в соответствие с содержанием п.п. 4 и 5 «Общих требований №», регламентирующих содержание ОБЩИХ правил определения требований к товарам и ОБЩИХ правил определения нормативных затрат.

После исследования обжалованного представления на предмет соответствия положениям системы нормативно-правовых актов, действующих в рассматриваемой сфере, суд находит, что самостоятельно сформулированное прокурором требование не может быть признано законным, поскольку предъявлено при отсутствии единственного, предусмотренного ст.ст. 21, 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» основания внесения представления, – установленного факта нарушения законности и явилось результатом неполного изучения законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.

Так, статьей 19 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлена трехуровневая система нормативно-правовых актов, включающая федеральное, региональное законодательство и местное нормотворчество.

В соответствии с ч. 4 ст. 19 ФЗ «О контрактной системе.. . », подп. «б» п. 1 «Общих требований №», органы местного самоуправления принимают следующие нормативные документы в сфере закупок:

а) ТРЕБОВАНИЯ к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

б) ПРАВИЛА определения требований к закупаемым муниципальными органами, их территориальными органами, подведомственными указанным органам бюджетными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

в) ПРАВИЛА определения нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов, их территориальных органов и подведомственных учреждений.

Судом установлено, что во исполнение приведенных положений действующего законодательства постановлением главы Заволжского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ№-П утверждены «Требования к порядку разработки и принятия правовых актов» (л.д. 34-36).

Содержание названного документа регламентируется п. 6 «Общих требований №» и в императивном порядке должно включать сведения, предусмотренные в подп. «а,б,в,г» названного пункта. В остальной части, по смыслу действующего законодательства, нормативное наполнение принимаемых местными администрациями «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании» производится самостоятельно.

Из взаимосвязанного содержания ч. 3 ст. 19 ФЗ «О контрактной системе.. . », подп. «а» п. 1 «Общих требований №» следует, что Правительство Российской Федерации принимает:

а) ОБЩИЕ требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;

б) ОБЩИЕ правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

в) ОБЩИЕ правила определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).

Названные предписания, содержащиеся в приведенных нормах, с учетом правового положения Правительства России, определенного ч. 4 ст. 78, ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, с абсолютной определенностью свидетельствуют о том, что ОБЩИЕ правила принимаются на ФЕДЕРАЛЬНОМ уровне.

Требования к принимаемым на ФЕДЕРАЛЬНОМ уровне ОБЩИМ правилам определения требований к закупаемым товарам, работам, услугам и ОБЩИМ правилам определения нормативных затрат содержатся в п.п. 4 и 5 «Общих требований №» и адресованы исключительно органу, принимающему данные нормативные документы - Правительству РФ.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что в обжалованном представлении прокурор Заволжского района Ивановской области требует от административного истца приведения принятых на местном уровне «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании» в соответствие с нормами, адресованными Правительству РФ, являющемуся участником процесса в формирования системы федерального законодательства.

При выдвижении названных требований прокурором оставлено без внимания то обстоятельство, что в целях реализации предоставленных полномочий Правительством РФ во исполнение положений п.п. 4 и 5 «Общих требований №» приняты «ОБЩИЕ правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)», утв. постановлением от ДД.ММ.ГГГГ№, и «ОБЩИЕ правила определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения», утв. постановлением от ДД.ММ.ГГГГ№.

Кроме этого, при указании на несоответствие п.п. 15 и 16 принятых административным истцом «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании» положениям п.п. 4 и 5 «Общих требований №» прокурором не учтено, что оспариваемые им нормы муниципального правового акта по содержанию идентичны правилам, приведенным в п.п. 18 и 19 «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утв. постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ№.

Приведенные обстоятельства с достаточной определенностью свидетельствуют об отсутствии со стороны административного истца нарушений требований действующего законодательства в части несоответствия п.п. 15 и 16 «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании» указанным прокурором нормам права, и как следствие об отсутствии предусмотренных ст.ст. 21, 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» оснований для применения в отношении него мер прокурорского реагирования в виде внесения обжалованного представления.

Результатом применения в сложившейся ситуации иного подхода явилось бы нарушение конституционного принципа разграничения полномочий, выражающееся в возложении на главу Заволжского муниципального района Ивановской области обязанности по исполнению правовых требований, адресованных федеральному органу исполнительной власти.

С учетом изложенного суд находит обжалованное представление в рассмотренной части незаконным, поскольку названный акт прокурорского реагирования без законных оснований возлагает на административного истца указанную выше обязанность, тем самым нарушая права последнего, а за его не исполнение предусмотрена административная ответственность.

Установленный судом факт отсутствия предусмотренных законом поводов для принятия прокурором Заволжского района Ивановской области обжалованных в настоящем деле мер прокурорского реагирования является самостоятельным основанием для удовлетворения заявленных требований в рассмотренной части независимо от доводов административного истца о допущенных при проведении проверки процессуальных нарушениях.

Кроме этого, суд находит установленным, что на момент внесения обжалованного представления остальные, изложенные в нем нарушения (в той части, в которой они являются предметом судебной проверки), выявленные Контрольно-счетной палатой в ходе проведенного ею мониторинга, были устранены административным истцом до момента издания рассматриваемого акта прокурорского реагирования, то есть их устранение не находится в причинно-следственной связи с мерами, принятыми прокурором Заволжского района Ивановской области.

Так, судом установлено, что во исполнение распоряжения заместителя председателя регионального Правительства главой Заволжского муниципального района ДД.ММ.ГГГГ, то есть до начала прокурорской проверки, в адрес Правительства, Департамента конкурсов и аукционов Ивановской области направлены письма, содержащие информацию о произведенной разработке проекта постановления главы Заволжского муниципального района Ивановской области, вносящего изменения в «Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании», и проводящейся работе по его согласованию (л.д. 37, 38).

ДД.ММ.ГГГГ административным истцом принято постановление №-П (л.д. 39), вносящее изменения в «Требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании», которые были подвергнуты ревизии, проведенной Контрольно-счетной палатой.

В письменных возражениях на иск (л.д. 53- оборот) прокурором района Тихоненко И.В. признан не подлежащий дальнейшему доказыванию факт определения названным постановлением сроков утверждения и размещения в единой информационной системе в сфере закупок правил определения требований к закупаемым муниципальными органами, их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг); правил определения нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения); требований к закупаемым ими, соответственно их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными указанным органам казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг, а также факт устранения противоречий в части формы правовых актов, указанных в абз. 2 п. 2 «Требований к порядку разработки и принятию правовых актов», с той формой, в которой они были приняты Финансовым отделом, Отделом земельно-имущественых отношений, Отделом образования и молодежной политики администрации Заволжского муниципального района.

Сопоставив содержание постановления главы Заволжского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ№-П и обжалованного акта прокуратуры, суд находит установленным, что ДД.ММ.ГГГГ, внося обжалованное представление, прокурор Заволжского района Ивановской области потребовал устранения нарушений, не существующих на момент принятия им названных мер прокурорского реагирования.

Однако, приведенные обстоятельства, явившиеся следствием ненадлежащего исполнения должностными лицами прокуратуры Заволжского района указаний вышестоящего руководства и возложенных на них обязанностей, не могут повлечь удовлетворения исковых требований в названной части, поскольку по причине раннего устранения выявленных КСП нарушений обжалованное представление не влечет для административного истца негативных последствий в виде возложения незаконной обязанности и не может являться основанием для привлечения к административной ответственности за неисполнение прокурорских требований.

Доводы прокурора Заволжского района Ивановской области Тихоненко И.В., изложенные в подписанных им возражениях и озвученные в судебном заседании его помощником ФИО2 о том, что постановление №-п было принято главой Заволжского муниципального района Ивановской области после окончания прокурорской проверки и внесения обжалованного представления суд находит не состоятельными.

Так, совокупность представленных суду доказательств – содержание писем в адрес Правительства и Департамента конкурсов и аукционов Ивановской области от ДД.ММ.ГГГГ(л.д. 37, 38), обозренной в судебном заседании книги учета принятых главой Заволжского муниципального района Ивановской области постановлений (л.д. 56-58) с достаточной определенностью свидетельствуют об обратном.

Вопреки доводам прокуратуры Заволжского района Ивановской области суд находит, что не своевременное размещение постановления №-п на официальном сайте не свидетельствует о его принятии позднее ДД.ММ.ГГГГ.

Доказательствами выдвигаемых административным ответчиком утверждений могли бы стать материалы, полученные в результате проверки, проведенной надлежащим образом в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Однако, подобного рода доказательства суду не представлены.

Не могут быть удовлетворены и заявленные главой Заволжского муниципального района требования о признании незаконным обжалованного прокурорского акта в части адресованных административному истцу требований о рассмотрении вопроса привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в имевших место нарушениях, поскольку названное требование прокурора основано на положениях ч. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ», в обжалованном представлении не содержится императивного требования о необходимости привлечения конкретных лиц к дисциплинарной ответственности, а указывается лишь на возможность реализации работодателем дискреционного права на совершение подобного рода действий.

С учетом установленных судом обстоятельств заявленные главой Заволжского муниципального района Ивановской области требования подлежат частичному удовлетворению.

На основании вышеизложенного и, руководствуясь ст.ст. 178-190 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административные исковые требования главы Заволжского муниципального района Ивановской области удовлетворить частично.

Признать незаконным внесенное ДД.ММ.ГГГГ прокурором Заволжского района Ивановской области в адрес главы Заволжского муниципального района Ивановской области представление №в-2016 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в части указания на необходимость приведения содержания п.п. 15 и 16 «Требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд Заволжского муниципального района Ивановской области, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утв. постановлением администрации Заволжского муниципального района Ивановской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п, в соответствие с п.п. 4 и 5 «Общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения», утв. постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ№.

В удовлетворении остальной части исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ивановский областной суд в течение одного месяца с момента его вынесения в окончательной форме.

Судья: В.В. Груздев

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ