Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №а-293/2022 по административному исковому заявлению Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора в защиту неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации к Правительству Республики Калмыкия, Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия о признании бездействия незаконным и возложении обязанности установить и описать границы охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения – памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников",

УСТАНОВИЛ:

Северо-Каспийский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор) обратился в суд в защиту неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации с указанным административным исковым заявлением, мотивируя следующим.

Проверкой исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Правительства Республики Калмыкия (далее – Правительство) и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (далее – Министерство) установлены нарушения закона. Постановлением Правительства Республики Калмыкия от ДД.ММ.ГГГГ№ "Об объявлении отдельных природных объектов памятниками природы регионального значения" создана особо охраняемая природная территория регионального значения – памятник природы "Одинокий тополь с каскадом родников", расположенная на территории Хар-Булукского сельского муниципального образования Республики Калмыкия. Сведения о площади памятника природы внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Памятники природы отнесены к категории особо охраняемых природных территорий. Отношения в сфере особо охраняемых природных территорий регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами "Об охране окружающей среды", "Об особо охраняемых природных территориях", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Порядок создания охраны зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон" (далее – Правила). Согласно указанным Правилам решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в виде соответствующего проекта. Однако, Правительство не подготовило такой проект решения о создании охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", об установлении ее границ и утверждении Положения о ней, которые подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии со ст. 7 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости".

Приказом Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, согласно которому ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок устанавливает правила формирования и ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, который включает в себя, в том числе, площадь охранной зоны особо охраняемых природных территорий. Однако, данная работа Министерством не проведена. Установлено, что в нарушение указанных норм у памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников" охранная зона не определена, сведения о границах данной зоны в едином государственном кадастре недвижимости отсутствуют.

Прокурор, считая, что эти нарушения влекут неблагоприятные антропогенные воздействия на особо охраняемые природные территории, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц в силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ, ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", просит суд признать незаконными бездействие Правительства и Министерства по не созданию охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников"; обязать Министерство подготовить предложение о создании охранной зоны особо охраняемой территории – памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников" и об установлении ее границ и передать их в Правительство; обязать Правительство подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", об установлении ее границ и утверждении Положения о ней; установить срок для добровольного исполнения решения суда – шесть месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 поддержала административные исковые требования в полном объеме.

Представитель административного ответчика – Правительства Республики Калмыкия ФИО4 не согласился с административным исковым заявлением. Пояснил, что Министерство не вносило в Правительство предложений о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", в связи с этим решение о создании охранной зоны данного памятника природы, об установлении его границ и утверждении положения Правительством не принималось. Указал, что для реализации приведенных административным истцом положений законодательства необходимы определенные средства, выделить которые возможно в рамках бюджетного процесса на 2023 год. Считал необходимым предоставить срок для подготовки предложений о создании охранной зоны, установления ее границ в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу, а срок для подготовки решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", об установлении ее границ и утверждения положения о ней в течение 1 месяца с момента выполнения Министерством возложенных на него обязанностей.

Представитель административного ответчика – Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, извещенный надлежащим образом о месте и времени судебного заседания не явился, направив отзыв на административное исковое заявление, в котором не оспаривал заявленные требования, но в связи с отсутствием финансовых средств и необходимостью соблюдения порядка и сроков проведения работ для подготовки предложения по созданию охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", установить срок для добровольного исполнения решения суда до ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с ч. 6 ст. 226 КАС РФ суд счел возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося представителя административного ответчика, т.к. его явка не признана судом обязательной.

Заслушав представителей административного истца и административного ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о необходимости частичного удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

Конституция Российской Федерации в ст. ст. 2, 42 установила, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а соблюдение и защита этих прав – обязанность государства.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Обращение прокурора в суд с указанным иском в интересах неопределенного круга лиц обусловлено тем, что право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием.

Особо охраняемые природные территории в силу преамбулы Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ) относятся к объектам общенационального достояния.

Таким образом, прокурор, осуществляя проверку соблюдения требований законодательства об особо охраняемых природных территориях, а также предъявляя в суд иск в интересах неопределенного круга лиц об устранении выявленных нарушений, действует в соответствии с требованиями закона и в пределах своих полномочий.

В силу п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне общественные отношения в сфере организации, охраны, функционирования особо охраняемых природных территорий регулируются Федеральным законом № 33-ФЗ.

В соответствии с пп. "д" п. 2, п. 4 и 5 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ памятники природы, составляющие одну из категорий особо охраняемых природных территорий, могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п. п. 2 и 3 ст. 26 указанного Закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. ст. 25, 27 Федерального закона № 33-ФЗ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Согласно п. 10 ст. 2 данного закона для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

В силу пп. "б" п. 11 ст. 2 Федерального закона № 33-ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (статья 12).

В соответствии с п. 7 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территории, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее – Порядок №), государственный кадастр особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, утвержденному Постановлением Правительства Республики Калмыкия от ДД.ММ.ГГГГ№, Министерство является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области, в том числе связанных с охраной окружающей среды Республики Калмыкия, управления особо охраняемыми природными территориями республиканского значения, а также является специально уполномоченным государственным органом Республики Калмыкия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Министерство в сфере управления особо охраняемыми природными территориями: осуществляет в пределах своей компетенции в установленном порядке ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий республиканского значения; участвует в образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществляет управление и контроль в области охраны и использования таких территорий; вносит предложения в Правительство Республики Калмыкия по установлению границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением памятников природы регионального значения, с установлением конкретного режима их особой охраны.

Согласно п. 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее - Правила №), решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Как указано в п. 21 Правил №, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

В соответствии с п. 23 Правил № проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование в органы местного самоуправления и заинтересованные министерства и ведомства.

В силу п. п. 25 и 26 Правил № при согласовании проекта решения органами государственной власти, указанными в п. 23 настоящих Правил, и органом местного самоуправления высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации принимает решение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения. В случае предоставления мотивированного отказа в согласовании высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации дорабатывает проект решения с учетом замечаний и направляет на повторное согласование органам власти, указанным в п. 23 настоящих Правил и органу местного самоуправления.

Согласно ст. 1 Закона Республики Калмыкия от ДД.ММ.ГГГГ№-II-З "О Правительстве Республики Калмыкия" Правительство является постоянно действующим высшим органом исполнительной власти Республики Калмыкия. Правительство является коллегиальным органом, входит в систему органов исполнительной власти Республики Калмыкия и обеспечивает их согласованную деятельность в интересах населения Республики Калмыкия.

В силу ст. 5 этого закона Правительство в соответствии с компетенцией Республики Калмыкия и в пределах своих полномочий участвует в проведении единой государственной политики, в том числе, в сфере экологии.

В соответствии со ст. 14 данного закона Правительство в пределах своих полномочий объединяет и направляет работу министерств Республики Калмыкия, иных органов исполнительной власти Республики Калмыкия, подведомственных ему организаций, обеспечивает между ними необходимое взаимодействие и контролирует их деятельность.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от ДД.ММ.ГГГГ№ утвержден Регламент Правительства Республики Калмыкия.

В соответствии с п. п. 6 и 7 Регламента (в ред. от ДД.ММ.ГГГГ) проекты актов и другие документы, указанные в пункте 6 настоящего Регламента, могут вноситься на рассмотрение в Правительство только руководителями органов исполнительной власти Республики Калмыкия, руководство деятельностью которых осуществляет Глава Республики Калмыкия или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности. В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, законов Республики Калмыкия, указов и распоряжений Главы Республики Калмыкия, постановлений и распоряжений Правительства, а в случаях, предусмотренных законами Республики Калмыкия, актами Главы Республики Калмыкия и Правительства, - проекты других актов, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты законов Республики Калмыкия.

Таким образом, анализ указанных нормативных правовых актов показывает, что после объявления природного объекта "Одинокий тополь с каскадом родников" памятником природы регионального значения Правительство должно было подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны указанного памятника природы с установлением границ и утверждения Положения об этой зоне с приложением пояснительной записки.

Для этого в соответствии с положениями Регламента Правительства и Положениями о Министерстве профильное министерство должно было подготовить соответствующие предложения и представить их в Правительство. После этого указанные документы Правительство обязано было направить в органы местного самоуправления, на территории которого находится памятник природы, а также заинтересованным органам исполнительной власти для согласования. После прохождения процедуры согласования Правительство должно было подготовить пояснительную записку с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны, а также проект решения высшего должностного лица республики о создании охранной зоны памятника природы и проект Положения о ней.

Из материалов дела следует, что постановлением Правительства Республики Калмыкия от ДД.ММ.ГГГГ№ "Об объявлении отдельных природных объектов памятниками природы регионального значения" в соответствии со ст. ст. 2, 26 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" природный объект "Одинокий тополь с каскадом родников", расположенный на территории Хар-Булукского сельского муниципального образования Республики Калмыкия, признан памятником природы регионального значения.

Вместе с тем, вопреки приведенным требованиям законодательства охранная зона особо охраняемой природной территории регионального значения, включающей в себя сведения о площади, категории, границах для целей формирования и ведения государственного кадастра особо охраняемой природной территории создана не была. Решение по установлению охранной зоны памятника природы регионального значения, определению ее границ, утверждение Положения о нем Главой Республики Калмыкия не принималось. Министерством этот вопрос не прорабатывался, с предложениями в Правительство Министерство не обращалось, о чем свидетельствуют представленные прокурором информационное письмо в адрес Главы Республики Калмыкия и меры прокурорского реагирования в отношении Министерства.

Суд отвергает доводы административного ответчика – Правительства, т.к. отсутствие контроля со стороны указанного административного ответчика, обязанного в силу своих полномочий объединять и направлять работу министерств и ведомств республики, контролировать их деятельность, разрабатывать и обеспечивать выполнение законодательства, в том числе, в сфере охраны окружающей среды, явилось одной из причин неисполнения требований Министерством природоохранного законодательства.

Подобное бездействие со стороны Правительства привело к отсутствию соответствующей работы и предложений со стороны Министерства, а, в конечном итоге, к непринятию решения по созданию охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", об установлении ее границ и утверждении Положения о ней.

В соответствии с ч. 1.1 ст. 219 КАС РФ если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

В соответствии с п. п. 1, 2 ч. 9 ст. 226 КАС РФ административный истец доказал факт нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также соблюдение сроков на обращение в суд.

Вопреки требованиям ч. 11 ст. 226 КАС РФ административные ответчики не доказали законность своего бездействия, выразившегося в неисполнении требований природоохранного законодательства.

Обсуждая вопрос об установлении срока для исполнения судебного решения, суд исходит из следующего.

Учитывая положения Порядка №, Правил №, Закона Республики Калмыкия "О бюджетном процессе Республики Калмыкия", Закона Республики Калмыкия "О Правительстве Республики Калмыкия", а также принимая во внимание объем предстоящих работ, предусматривающий сроки проведения кадастровых работ, финансирование работ из республиканского бюджета, порядок и сроки согласования и принятия решения по созданию охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, суд приходит к выводу об установлении срока для добровольного исполнения настоящего решения суда административными ответчиками: Министерством – до ДД.ММ.ГГГГ; Правительством – до ДД.ММ.ГГГГ.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить в части.

Признать незаконным бездействие Правительства Республики Калмыкия и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия по не созданию охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения – памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников".

Обязать Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия подготовить предложения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников" и об установлении ее границ, проекта Положения о ней, и передать их в Правительство Республики Калмыкия в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Обязать Правительство Республики Калмыкия подготовить проект решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы "Одинокий тополь с каскадом родников", об установлении ее границ и утверждения Положения о ней в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

В удовлетворении остальной части административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Целинный районный суд Республики Калмыкия.

Председательствующий судья подпись Е.В.Джамбинов

Копия верна

Судья

Целинного районного суда

Республики Калмыкия Е.В.Джамбинов

Решение в окончательной форме принято ДД.ММ.ГГГГ