Гражданский кодекс часть 1

административного ответчика администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, представителя Рыстакова Р.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Тихвинского городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области об обязании провести мероприятия по очистке земель от захламления,

УСТАНОВИЛ:

Тихвинский городской прокурор обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с иском к администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области (далее – Администрация) об обязании в срок не позднее шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу провести мероприятия по очистке земель от захламления отходами, размещенными на территории Тихвинского городского поселения Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, а именно в г. Тихвине, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции, на площади <данные изъяты> м, объемом <данные изъяты> куб.м, ссылаясь на то, что Комитет государственного экологического надзора Ленинградской области (далее – Комитет) в ходе рейдового осмотра выявил по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции, свалку обрези древесины на площади <данные изъяты>, объемом <данные изъяты> куб.м. ДД.ММ.ГГГГ Комитет выдал Администрации предостережение №/П о недопустимости нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды, в котором предложено в целях соблюдения действующего законодательства принять меры по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления. Срок уведомления об исполнении предостережения до ДД.ММ.ГГГГ, однако по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ указанная свалка не ликвидирована. Собственников отходов установить не представляется возможным, ввиду отсутствия признаков, указывающих на принадлежность отходов к конкретному лицу. Указанный лесной участок находится на территории муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области. Ненадлежащее выполнение Администрацией возложенных на нее законом обязанностей по очистке лесов от захламления ставит под угрозу санитарно-эпидемиологическое благополучие неопределенного круга граждан и создает опасность причинения вреда окружающей среде. Впоследующем прокурор изменил предмет администратвиного иска, просил признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в ненадлежащем участии в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов в виде свалки обрези древесины на площади <данные изъяты> м объемом <данные изъяты> куб.м, расположенной по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции; обязать Администрацию в срок не позднее шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов от свалки обрези древесины, расположенной по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции, на площади <данные изъяты> м, объемом <данные изъяты> куб.м (л.д.л.д. 59-61).

В судебном заседании прокурор Ясинский А.А. от административного иска отказался, о чем указал в заявлении в письменной форме, приобщенном судом к делу (л.д. 80), после разъяснения судом последствий отказа от административного иска, пояснил, что действительно свалка отходов состоит из обрези древесины, которые не относятся к твердым коммунальным отходам (далее – ТКО), следовательно, у Администрации нет обязанности принять участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов от свалки обрези древесины, расположенной по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции.

Представитель административного ответчика Администрации Рыстаков Р.С. полагал возможным принять отказ прокурора от административного иска, представил возражения относительно административного иска, в которых указано, что земельный участок, на котором имеется свалка обрези древесины, находится в неразграниченной государственной собственности и расположен на территории Тихвинского городского поселения. Полномочия органов местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и расположенных на территории такого поселения, определены в абз. 3 п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и являются исчерпывающими. С 04 июля 2016 года полномочие муниципалитетов по распоряжению земельными участками, которое толковалось судами как условие, позволявшее возлагать на органы местного самоуправления обязанность по уборке несанкционированных свалок, законодатель сузил до полномочия предоставления таких участков. Процедура предоставления земли не включает в себя уборку свалок, расположенных на данных землях. Административный ответчик не относится к собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков, а потому на него не может быть возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления. Кроме того, под мероприятиями по защите понимаются не действия по очистке земель от уже возникших загрязнений, а мероприятия по предотвращению такого загрязнения. Анализ ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), устанавливающей полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, позволяет сделать вывод о том, что только в случае нахождения земельных участков в муниципальной собственности, орган местного самоуправления управляет и распоряжается такими участками, и с учетом требований п. 2 ст. 13 ЗК РФ он обязан проводить мероприятия по их защите от захламления. По мнению прокурора обязанность административного ответчика по уборке свалки также вытекает из положений ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закона об охране окружающей среды), которая к вопросам местного значения городских поселений относит участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских поселений. Между тем, указанные полномочия органов местного самоуправления городских поселений в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, которые ранее исполняла Администрация, со вступлением в законную силу Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ с 31 декабря 2017 года были исключены. Административный ответчик в силу требований п. 1 ст. 7 Закона об охране окружающей среды стал уполномочен лишь на решение вопросов местного значения муниципального района по организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. С точки зрения законодательства о местном самоуправлении обязанность по очистке земельного участка от свалки обрези древесины также не может быть возложена на административного ответчика. В соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов; к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО на территориях соответствующих муниципальных районов. Как видно из указанных норм, перечисленные вопросы местного значения включают в себя деятельность только по обращению с ТКО. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» под ТКО понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Содержащийся в материалах дела акт планового (рейдового) осмотра от ДД.ММ.ГГГГ и фотографии к нему подтверждают, что свалка на <адрес> образована из остатков деревоперерабатывающего производства, которые нельзя отнести к ТКО. Обрезь натуральной чистой древесины Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года № 242, отнесена к отходам обработки древесины и производства изделий из дерева (код отхода: 305 220 04 21 5). ТКО в данном классификаторе относятся к отходам коммунальным твердым (код отхода: 7 31 000 00 00 0), отграничены от отходов обработки древесины и производства изделий из дерева. Даже если предположить, что обрезь относится к ТКО, обязанность по ее сбору, транспортировке и утилизации, а это и будет ликвидацией несанкционированной свалки, должна быть возложена на АО «Управляющая компания по обращению с отходами Ленинградской области», поскольку во исполнение Закона об отходах производства и потребления Правительством Ленинградской области был проведен конкурс по отбору регионального оператора по обращению с ТКО на территории региона. По результатам конкурса статусом регионального оператора наделено АО «Управляющая компания по обращению с отходами Ленинградской области», с которым ДД.ММ.ГГГГ заключено соглашение, по которому к полномочиям регионального оператора на 10-летний срок отнесены сбор, транспортировка, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории <адрес> самостоятельно или с привлечением третьих лиц (п. 1.2 соглашения). Согласно п. 4.1 соглашения именно на регионального оператора возлагается организация ликвидации объектов несанкционированного захоронения ТКО. Полный текст соглашения размещен в сети Интернет по адресу: <данные изъяты>. Положения ст. 8 Закона об отхода производства и потребления содержат исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления городских поселений и муниципальных районов в области обращения с ТКО. К ним относятся создание и содержание мест (площадок) накопления ТКО, определение схемы размещения мест (площадок) накопления ТКО и ведение реестра этих мест (площадок), организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с ТКО. Как видно из данных норм, обязанность по очистке земельного участка от отходов деревопроизводства не может быть возложена на административного ответчика. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к вопросам определения характера и объема полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в сфере обращения с отходами применительно к оценке возложения на органы местного самоуправления муниципальных районов обязанности по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, расположенных на территории этих муниципальных районов (в частности на лесных участках в составе земель лесного фонда). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, использование в правоприменительной практике положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве нормативного основания для возложения на городские округа (муниципальные районы) безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет, таким образом, нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации. При этом действующее правовое регулирование не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов), без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями (Постановления от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П). В Определении от 28 марта 2017 года № 720-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, учитывая существование различных форм возможного негативного воздействия на окружающую среду, а также принимая во внимание, что содержание рассматриваемой компетенции муниципальных образований не может автоматически трактоваться как возлагающее на них всю полноту ответственности, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в Постановлениях от 13 октября 2015 года № 26-П и от 26 апреля 2016 года № 13-П и сохраняющие свою силу, не могут быть расценены как ограниченные только вопросами несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, - в силу своего универсального характера они имеют безусловное юридическое значение в отношении иных случаев неправомерного размещения отходов неустановленными лицами на объектах, расположенных на территории муниципального образования; в связи с этим при разрешении правоприменительными органами, в том числе судами, дел, касающихся определения полномочий и объема финансовых обязательств муниципальных образований в области обращения с отходами, помимо общих положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо учитывать соответствующие нормы специального отраслевого законодательства, регулирующего данные вопросы. Согласно правовой позиции, сформированной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2018 года № 559-О, необоснованным является безусловное возложение на органы местного самоуправления всей полноты бремени несения затрат по очистке их территорий от загрязнения отходами потребления (л.д.л.д. 35-39).

Заинтересованное лицо Комитет государственного экологического надзора Ленинградской области, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного заседания (л.д. 67), в суд не явился, о причине неявки суд не уведомил, направил в суд в письменной форме позицию по делу, в которой полагал административный иск прокурора подлежащим удовлетворению (л.д.л.д. 74-76).

Заинтересованное лицо АО «Управляющая компания по обращению с отходами по Ленинградской области», надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания (л.д. 72), в суд не явилось, о причине неявки суд не уведомило.

Суд, руководствуясь ч. 6 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Частью 2 статьи 46 КАС РФ предусмотрено, что административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично.

В силу ч.ч. 4, 5 ст. 39 КАС РФ прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 4). В случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, рассмотрение административного дела по существу продолжается. В случае, если отказ прокурора от административного иска связан с удовлетворением административным ответчиком заявленных требований, суд принимает такой отказ и прекращает производство по административному делу (ч. 5).

Выслушав прокурора, представителя административного ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно п. 2 ст. 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Согласно абз. 3 п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 03 июля 2016 года № 334-ФЗ) органам местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, предоставлено лишь полномочие по предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Исходя из положений ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В силу п. 1 ст. 7 Закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. федерального закона от 31 декабря 2017 года № 503-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится лишь организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

В соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов; к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территориях соответствующих муниципальных районов.

На основании ч.ч. 1 и 2 ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами (ч. 1). К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами (ч. 2).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» под ТКО понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Из акта планового (рейдового) осмотра Комитета от ДД.ММ.ГГГГ и фотографий к нему усматривается, что свалка по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции, состоит из обрези древесины, расположена на площади <данные изъяты> м, объемом <данные изъяты> куб.м. (л.д.л.д. 7-11).

Обрезь натуральной чистой древесины Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 года № 242, отнесена к отходам обработки древесины и производства изделий из дерева (код отхода: 305 220 04 21 5). ТКО в данном классификаторе отнесены к отходам коммунальным твердым (код отхода: 7 31 000 00 00 0).

В деле имеется обращение Комитета к Тихвинскому городскому прокурору, в котором он просил обратиться с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц об обязании Администрации ликвидировать последствия загрязнения и захламления земель отходами путем вывоза отходов на лицензированный полигон (л.д.л.д. 5-6).

При таких обстоятельствах, когда административный ответчик не является собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка, а свалка состоит из обрези древесины, которая не является ТКО, и вместе с тем из вышеуказанных норм не усматривается, что участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов подразумевает уборку свалок органом местного самоуправления, суд полагает в административном иске прокурору отказать.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227, 228 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В административном иске Тихвинского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в ненадлежащем участии в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов в виде свалки обрези древесины на площади <данные изъяты> м объемом <данные изъяты> куб.м, расположенной по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции; обязании администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области в срок не позднее шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов от свалки обрези древесины, расположенной по адресу Тихвинское городское поселение, г. Тихвин, справа от дороги, ведущей с ул. <данные изъяты> к подстанции, на площади <данные изъяты> м, объемом <данные изъяты> куб.м отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Ленинградский областной суд посредством подачи апелляционной жалобы через Тихвинский городской суд Ленинградской области, прокурором в тот же срок и тем же порядком может быть подано апелляционное представление.

Судья ______________