Гражданский кодекс часть 1

с участием: представителей административного истца Ставропольской городской Думы по доверенностям Г.Ж.А.и П.Н.В., представителей административного ответчика главного управления Министерства юстиции РФ по <адрес> по доверенностям Ч.Н.И. и С.С.В.,

представителя заинтересованного лица администрации <адрес>Л.С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по
административному исковому заявлению Ставропольской городской Думы к Главному управлению министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> о признании незаконным отказав государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе муниципального образования <адрес> края» от ДД.ММ.ГГГГ№, и обязательстве осуществить действия по его регистрации,

У С Т А Н О В И Л:

Ставропольская городская Дума обратилась в суд с иском к Главному управлению министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> о признании незаконным отказа в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе муниципального образования <адрес> края» от ДД.ММ.ГГГГ№, и обязательстве осуществить действия по его регистрации.

В обоснование исковых требований указано, что Главным управлением Министерства юстиции по <адрес> в адрес Ставропольской городской Думы направлено Заключение об отказе в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края» от ДД.ММ.ГГГГ№. В Отказе Главное управление указывает на то, что «представленный на государственную регистрацию Устав противоречит действующему законодательству».

Ставропольская городская Дума считает Отказ Главного управления в государственной регистрации муниципального правового акта - Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края» незаконным, противоречащим Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», а также создающим препятствия к осуществлению полномочий Ставропольской городской Думы по принятию изменений в Устав муниципального образования <адрес> края и нарушающим права Ставропольской городской Думы, как органа местного самоуправления, при решении вопросов местного значения.

Решение Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края» (далее - Решение) принято в связи с необходимостью приведения отдельных положений Устава муниципального образования <адрес> края в соответствие с Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ) и <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№-кз «О внесении изменений в <адрес> «О местном самоуправлении в <адрес>» в соответствии со статьёй 2 которого «в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона уставы муниципальных образований <адрес> приводятся в соответствие с требованиями <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№-кз «О местном самоуправлении в <адрес>» (в редакции настоящего Закона)».

В связи с тем, что в Устав муниципального образования <адрес> края, принятый решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее - Устав <адрес>) многократно вносились изменения, Ставропольской городской Думой было принято решение о принятии изменений в Устав <адрес> в виде его новой редакции.

В соответствии с обращением управления по региональной политике аппарата <адрес> к руководителям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ «О приведении уставов муниципальных образований в соответствие с законодательством», проект Решения был направлен в Главное управление для предварительной экспертизы и возможного получения дополнительных консультаций.

Проект Решения в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ставрополе, утвержденным решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№, был вынесен на публичные слушания, которые состоялись ДД.ММ.ГГГГ.

Официально приглашенные представители Главного управления в публичных слушаниях участия не приняли, предложений и замечаний в комиссию по проведению публичных слушаний по проекту Решения не направляли.

Пункт 20 Методических рекомендаций по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ (в редакции от ДД.ММ.ГГГГ), принятых в целях реализации Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», содержит перечень оснований,в соответствии с которыми устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав рекомендуется считать противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, если они:

содержат положения, которые прямо противоречат Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству;

регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством не могут регулироваться уставом, муниципальными правовыми актами о внесении изменений в устав;

не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством в обязательном порядке должны устанавливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципальными правовыми актами;

содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.

В отказе Главного управления приводится 3 нормы, которые в новом Уставе <адрес> признаются как не соответствующие Федеральному закону № 131-ФЗ, при том, что данные нормы при неизмененном законодательстве в отношении этих норм в неизменном виде перенесены из действующего Устава муниципального образования <адрес> края, которые в своё время прошли экспертизу в Главном управлении и были зарегистрированы им - это статья 56. «Контрольно-счетная палата <адрес>», введенная решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ зарегистрировано Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № Ru№; статья 50. «Досрочное прекращение полномочий главы <адрес>», решение Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ зарегистрировано Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № Ru№; статья 85.¹ «Удаление главы <адрес> в отставку» введена решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№, зарегистрированное Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № №.

Также в Отказе указывается на несоответствие порядка вступления в силу решения, указанному в пункте 2 решения, части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, тогда как изменение порядка вступления в силу нормативных правовых актов Ставропольской городской Думы в данной редакции введено решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ (часть 2 статьи 64) и данные изменения зарегистрированы Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № №.

1. В своем Отказе Главное управление указывает, что «полномочия контрольно-счетной палаты <адрес> не определены», ссылается на то, что «отсутствие полномочий контрольно-счетной палаты <адрес> в Уставе противоречит пункту 5 части 1 статьи 44 Федерального закона и создает пробел в правовом регулировании».

Указывая на несоответствие данной нормы Федеральному закону № 131-ФЗ Главное управление не учитывает, что:

1) в соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» «наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образованияв соответствии с настоящим Федеральным законом». Таким образом, федеральный законодатель наделил представительный орган местного самоуправления правом принимать отдельный нормативный правовой акт, регулирующий данные вопросы;

2) статья 54. «Контрольно-счетная палата <адрес>» нового Устава <адрес> полностью перенесена из действующего Устава <адрес>, за исключением частицы «не» (была статья 56¹ Устава <адрес>) и была зарегистрирована Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № Ru№.

Следовательно, часть 2 статьи 54 нового Устава <адрес>, как и часть 2 статьи 56¹ действующего Устава <адрес>, содержит законную норму о том, что «порядок организации и деятельности Контрольно-счетной палаты <адрес> определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, положением о Контрольно-счетной палате <адрес>, утверждаемым Ставропольской городской Думой».

Ставропольской городской Думой принято и действует решение от ДД.ММ.ГГГГ№ «О Контрольно-счетной палате <адрес>», которым утверждено Положение о Контрольно-счетной палате <адрес>.

3) ряд уставов муниципальных образований <адрес> содержат аналогичные нормы, которые проверены и зарегистрированы Главным управлением. Например, статья 43 Устава муниципального образования городского округа города-курорта <адрес> (зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ № Ru№), статья 44³Устава муниципального образования города-курорта Пятигорска (зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ № Ru№).

4) согласно комментариям к статье 44 Федерального закона № 131 -ФЗ устав муниципального образования - основной документ, определяющий структуру органов местного самоуправления и особенности осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Тем не менее, это все-таки не конституционный, а подзаконный акт, вследствие чего его реальная функция, место в системе источников права предопределяются законодательным регулированием.

Фактически к исключительному предмету регулирования устава сегодня относится только установление в допускаемых федеральным законодательством пределах срока полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. По всем иным вопросам, перечисленным в части 1 статьи 44 комментируемого Федерального закона № 131-ФЗ, устав муниципального образования не определяет содержательные решения, он либо копирует положения законов, либо конкретизирует их.

При определении объема правовой регламентации в уставе тех или иных отношений следует учитывать требования правотворческой техники. Устав не следует перегружать нормами бюджетного права. Достаточно назвать основные бюджетные полномочия органов местного самоуправления и дать отсылку к положению о бюджетном процессе - отдельному документу, разрабатываемому и утверждаемому представительным органом муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Аналогично в развитие устава и на основании его отсылочных норм могут приниматься нормативные правовые акты и по иным вопросам. Специальные вопросы, как правило, не удается качественно урегулировать в комплексном акте, они требуют отдельной кропотливой правотворческой работы.

Уставы муниципальных образований не должны повторять нормы законодательства, обращенные к местному самоуправлению, которые касаются вопросов, подлежащих исключительно законодательному регулированию. Воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если соответствующая общая норма конкретизируется применительно к данному муниципальному образованию или развивается и дополняется таким образом, что норма закона образует с оригинальной нормой устава единую логическую цепь. В остальных случаях достаточно отсылки к законодательству.

Во-вторых, Главное управление в своем Отказе указывает: «Части 6 и 6.1 статьи 36 Федерального закона устанавливают исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В нарушение указанной нормы, пунктом 16 части 1 статьи 47 Устава «Досрочное прекращение полномочий главы <адрес>», помимо оснований установленных частями 6, 6.1 статьи 36 Федерального закона, устанавливаются «иные случаи, установленные федеральным законом» досрочного прекращения полномочий главы <адрес>.

Расширение исчерпывающего перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования создает противоречие Устава частям 6, 6.1 Федерального закона».

Считают данное мнение Главного управления не обоснованным и противоречащим своим же действиям, в связи тем, что данная норма уже прошла регистрацию Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № Ru№ и в неизменном виде перенесена в новый Устав <адрес>.

Формулировка «иные случаи, установленные федеральным законом» введена в целях возможности применения норм, отсутствующих в новом Уставе и которые могут быть предусмотрены как другими федеральными законами, так и Федеральным законом № 131-ФЗ.

Кроме того, данная норма никак не подразумевает какое-либо расширение «перечня», поскольку никакого конкретного содержания не несет.

В уставах других муниципальных образований присутствует аналогичная норма. Например, Устав муниципального образования <адрес>, уставы городов-столиц регионов Российской Федерации (Владимир, Ярославль, Благовещенск, Кострома, Воронеж и др.) содержат аналогичную норму и зарегистрированы региональными управлениями Министерства юстиции Российской Федерации.

В -третьих, Главное управление в своем Отказе указывает на то, что в части перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы <адрес> в отставку применение отсылочных норм для закрепления в новом Уставе <адрес> вопросов, которые согласно Федеральному закону № 131-ФЗ должны включаться в его текст, недопустимо и что это создает противоречие пункту 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, при этом ничем не обосновывая свое мнение.

Нормы, содержащей запрет на применение отсылочных норм, ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни какой-либо иной федеральный закон или иной нормативный правовой акт не содержит.

Как указывалось ранее, уставы муниципальных образований не должны повторять нормы законодательства, обращенные к местному самоуправлению, которые касаются вопросов, подлежащих исключительно законодательному регулированию, достаточно отсылки к законодательству.

Пункт 3 части 1 статьи 47 и статья 85 в неизменном виде перенесены в новый Устав <адрес> из действующего, при этом нормы прошли правовую экспертизу в Главном управлении - это пункт 2 части 1 статьи 50 и статья 85¹ Устава <адрес>, и были зарегистрированы Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № Ru26309000200901 (решение Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «О внесении изменений в устав <адрес>»).

Норма пункта 3 части 1 статьи 47 в точности перенесена из Федерального закона № 131-ФЗ (пункт 2² части 6 статьи 36).

Что касается статьи 85, то аналогичные нормы содержатся в большинстве уставов муниципальных образований <адрес> и иных регионов (статья 79 Устава города-курорта <адрес> зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ № Ru26303 0002010001; статья 70 Устава городского округа города-курорта Кисловодска зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ № Ru№; статья 59 Устава муниципального образования городского округа - <адрес> зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ № Ru№; статья 63 Устава <адрес>ённовска зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ № Ru№; статья 48 Устава Георгиевского муниципального района <адрес> зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ NRu№; статья 48 Устава Новоселицкого муниципального района <адрес> зарегистрирована ДД.ММ.ГГГГ№ Ru№ и т.д.).

В-четвертых, Главное управление неверно применяет нормы материального права, указывая в Отказе на то, что пункт 2 Решения противоречит части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку определяет, что «настоящее решение после государственной регистрации вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования».

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что все законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Однако официальное опубликование и вступление в силу акта - это отдельные стадии нормотворческого процесса. Нередко в самих нормативных актах определен их порядок вступления в силу. При этом используются самые разнообразные формулировки, указывающие на момент вступления в силу, из них наиболее распространенными в федеральных правовых актах являются такие, как: со дня официального опубликования; через... дней после официального опубликования; по истечении.. .. дней (месяцев) после дня официального опубликования, и другие.

Если законодатель, по каким-то причинам использует разные формулировки об условии и порядке вступления правовых актов в силу, значит, они различаются по смыслу, поэтому и понимать их нужно буквально. Таким образом, если указано «со», то первым днем следует считать день официального опубликования, если «после», то срок начинает исчисляться на следующий день после дняпубликации.В качестве подтверждения достаточно привести правила исчисления сроков, установленные такими законами как: Гражданский кодекс Российской Федерации (глава 11), Налоговый кодекс Российской Федерации (статья 6).

Право органов местного самоуправления на осуществление нормотворчества содержится в его природе и юридически закрепляется в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В соответствие со статьёй 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, Т.е., устав - это тот же нормативный правовой акт, только высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, и специальная норма, определяющая порядок вступления в силу муниципальных правовых актов (статья 47 Федерального закона № 131-ФЗ), распространяется и на устав муниципального образования.

Статьёй 47 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. В части 3 указанной статьи особо отмечается, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Во-первых, в уставе должен быть установлен порядок опубликования и вступления в силу всех принимаемых в муниципальном образовании актов (за исключением актов о налогах и сборах), во-вторых, устанавливаемый порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления с принимаемым актом граждан, что подразумевает, в частности, вступление акта в силу по истечении некоторого промежутка времени с момента опубликования. Если акт вступает в силу с момента опубликования, такая возможность не обеспечивается.

Статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ является общей нормой, определяющей основополагающие моменты содержания и порядка принятия устава муниципального образования, как документа в целом, и частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что «устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)». Таким образом, предлог «после» указывает на то, что срок начинает исчисляться на следующий день после дня публикации.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в статье 64 Устава <адрес> установлено, что «муниципальные нормативные правовые акты <адрес>, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу на следующий день после дня их официального опубликования», что и предусмотрено частью 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

С ДД.ММ.ГГГГ, когда вступали в силу изменения в Устав <адрес>, касающиеся его порядка вступления в силу, стала применяться норма части 2 статьи 64 Устава <адрес>, в соответствии с которой «муниципальные нормативные правовые акты <адрес>,

затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу на следующий день после дня их официального опубликования.». Данные изменения были проверены и зарегистрированы Главным управлением ДД.ММ.ГГГГ № №. После этого в Устав <адрес> еще трижды вносились изменения с применением указанного порядка вступления в силу, которые также были зарегистрированы Главным управлением: ДД.ММ.ГГГГ №№, ДД.ММ.ГГГГ №Ru№, а также ДД.ММ.ГГГГ № Ru№ зарегистрированы изменения в Устав <адрес> по решению Октябрьского районного суда <адрес>.

Кроме того, Главным управлением зарегистрировано ДД.ММ.ГГГГ № Ru№ решение Думы города-курорта <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ,№-IV «О внесении изменений в решение Совета города-курорта <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе города-курорта <адрес>», согласно пункту 3 которого «Настоящее решение вступает в силу после регистрации в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> и после дня его официального опубликования,за исключением пунктов, вступающих в силу с ДД.ММ.ГГГГ, а именно...»; также ДД.ММ.ГГГГ № Ru№ решение Думы города-курорта <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№-IV «О внесении изменений в решение Совета города-курорта <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе города-курорта <адрес>» с тем же порядком вступления в силу; ДД.ММ.ГГГГ № Ru№ решение от ДД.ММ.ГГГГ№-IV «О внесении изменений в решение совета города-курорта <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе города-курорта <адрес>» согласно пункту 3 которого «настоящее решение вступает в силу после регистрации в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> и после дняего официального опубликования».

Аналогичную норму вступления в силу имеет Устав (Основной Закон) <адрес> (статья 52), который вступает в силу на следующий день после дняего официального опубликования.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти днейпосле дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (статья 6 Федерального закона № 5-ФЗ).

Учитывая вышеизложенное, у Главного управления отсутствуют правовые основания для признания части 2 Решения противоречащей части 8 статьи 44 Федерального закона № 131 -ФЗ.

Кроме того, по мнению Ставропольской городской Думы, при регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований Главное управление, в отсутствии у него таких полномочий, занимается толкованием Федерального закона № 131-ФЗ, при этом толкует его неоднозначно и противоречиво, выборочно изменяя объем своих прав применительно к уставам разных муниципальных образований, что, несомненно, содержит признаки коррупционности в действиях должностных лиц Главного управления.

Между тем, принцип мотивированности действий государственных должностных лиц при реализации ими возложенных на них полномочий является важнейшим при оценке действий должностного лица с точки зрения законности или их коррупционной составляющей.

Немотивированные требования и (или) отказы в предоставлении государственной услуги являются одним из элементов порождения конфликта государства (а не представляющего его должностного лица) и общества, что выливается в многочисленные судебные разбирательства и отрицательно сказывается на имидже конкретного государственного органа и государства в целом (Постановления Федерального арбитражного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ по делу № №, от ДД.ММ.ГГГГ по делу № №).

Проект решения Ставропольской городской Думы «Об Уставе муниципального образования <адрес> края» и проект поправок, одобренных комитетом по законности и местному самоуправлению Ставропольской городской Думы, были направлены в прокуратуру <адрес> на правовую экспертизу.

По итогам экспертизы прокуратурой <адрес> было дано заключение от ДД.ММ.ГГГГ№ о соответствии проекта решения действующему законодательству (с учетом поправок).

Отказ Главного управления от ДД.ММ.ГГГГ№, содержащийся в Заключении об отказе в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ является неправомерным, создает препятствия к осуществлению полномочий Ставропольской городской Думы по принятию изменений в Устав муниципального образования <адрес> края, нарушает права Ставропольской городской Думы, как органа местного самоуправления, по решению вопросов местного значения.

Просят признать незаконным отказ Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес>, содержащийся в Заключении об отказе в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края», от ДД.ММ.ГГГГ№-о. Обязать Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> произвести государственную регистрацию муниципального правового акта - Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края».

В судебном заседании представители административного истца Ставропольской городской Думы Г.Ж.А.и П.Н.В. заявленные требования поддержали, просили их удовлетворить. В дополнение представитель Г.Ж.А. по существу пояснила, что в действующей системе правового регулирования Российской Федерации, принимаемые федеральные законы и иные правовые акты базируются и принимаются с учетом уже действующих федеральных законов и иных нормативных актов. Следовательно, при принятии Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» учитывались и положения статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Таким образом, федеральный законодатель намеренно (специально) наделил представительный орган местного самоуправления правом принимать отдельный нормативный правовой акт,регулирующий вопросы наименования, полномочий, состава и порядка деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования», что является соответствующим Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и, следовательно, Федеральному закону № 131-ФЗ. Что касается утверждения Главного управления о противоречии пункта 2 решения Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края» (далее - Решение Ставропольской городской Думы) части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, то считаем, что Главное управление неправомерно перекладывает требования части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, относящиеся только к уставу муниципального образования, на пункт 2 Решения Ставропольской городской Думы, устанавливающего порядок вступления в силу данного решения, который соответствует требованиям части 2 статьи 64 действующего Устава <адрес> и иное изложение порядка вступления в силу решения Ставропольской городской Думы, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина,
противоречило бы Уставу <адрес>, как нормативному правовому
акту высшей юридической силы.

Кроме того, Главное управление ни в Отказе, ни в возражениях не указало, в чем же заключается противоречие части 2 Решения нормам Федерального закона № 131-ФЗ.

Если рассматривать утверждение Главного управления о том, что пункт 2 решения Ставропольской городской Думы противоречит также части 6 статьи 58 новой редакции Устава <адрес>, то Главное управление неверно применяет и толкует нормы материального права. Часть 6 статьи 58 новой редакции Устава <адрес> содержит те же нормы, что и часть 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, которые определяют условие вступления в силу устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, т.е. необходимость его опубликования (обнародования), а не определенную дату его вступления в силу.

Частью 1 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования,что и определено в статье 63 новой редакции Устава <адрес>.

Представители административного ответчика главного управления Министерства юстиции РФ по <адрес> по доверенностям Ч.Н.И. и С.С.В. в судебном заседании заявленные требования не признали, просили оставить их без удовлетворения, пояснив, что Главное управление ознакомилось с административным исковым заявлением, и считает доводы, изложенные в нем, необоснованными ввиду неправильного понимания истцом норм материального права и пределов своей компетенции, по основаниям изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица администрации <адрес> по доверенности Л.С.Н. в судебном заседании просила заявленные требования удовлетворить, поскольку, они являются обоснованными.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, оценив собранные доказательства в их совокупности, суд считает исковые требования не подлежат удовлетворению, по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении полностью или в части заявленных требований, или об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> осуществляет полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований <адрес> на основании:

- Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ);

- Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 97-ФЗ);

- Указа Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (далее - Указ Президента №);

- Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ (далее - Положение о Главном управлении).

Частью 7 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ установлено, что если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации.

По результатам проверки, Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе муниципального образования <адрес> края», Главным управлением выявлены противоречия нормам действующего федерального законодательства и принято решение об отказе в государственной регистрации по следующим основаниям:

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться полномочия органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 54 Устава контрольно-счетная палата <адрес> является органом местного самоуправления (л.д. 82). Полномочияконтрольно-счетной палаты <адрес> в Уставе не определены.

При этом Главным управлением учтено, что в соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

К сфере правового регулирования вышеназванного федерального закона, в соответствии со статьей 1, отнесены принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов.

Часть 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ определяет перечень вопросов, закрепление которых в уставе муниципального образования является обязательным.

Частью 2 статьи 28 Устава установлено, что полномочия органов местного самоуправления <адрес> (в том числе контрольно-счетной палаты <адрес>) определяются настоящим Уставом.

Согласно статье 54 Устава порядок организации и деятельности контрольно-счетной палаты <адрес> определяется, в том числе, положением о контрольно-счетной палате <адрес>, утверждаемым Ставропольской городской Думой. При разработке положений устава приоритетными являются специальные нормы, устанавливающие требования, которым должен соответствовать данный муниципальный правовой акт.

Судом установлено, что в статье 54 Устава, отсутствует ссылка на наделение полномочиями органа контрольно-счетной палаты <адрес>. Тогда как, отсутствие полномочий контрольно-счетной палаты <адрес> в Уставе, создает его противоречие пункту 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 56.1 Устава <адрес>, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ (в ред. решения от ДД.ММ.ГГГГ№) Контрольно-счетная палата <адрес> не обладает правами юридического лица.

Согласно части 4 статьи 1 Положения о Контрольно-счетной палате <адрес>, утвержденного решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «О Контрольно-счетной палате <адрес>» Контрольно-счетная палата также не обладаетправами юридического лица.

Однако, частью 3 статьи 54 вновь принятого Устава установлено, что Контрольно-счетная палата <адрес> обладает правами юридического лица. Таким образом, решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «О Контрольно-счетной палате <адрес>», определены полномочия контрольно-счетного органа, предусмотренного действующим уставом <адрес>. Указанное решение не может быть применено к контрольно-счетному органу, обладающему иным статусом, в связи с чем, доводы истца являются не состоятельными.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ Уставом муниципального образования должны определяться основания досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления.

Пунктом 3 части 1 статьи 47 Устава установлено, что одним из оснований досрочного прекращения полномочий Главы <адрес> является удаление в отставку в соответствии со статьей 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Как следует из статьи 85 Устава, то удаление главы <адрес> в отставку осуществляется в порядке и по основаниям, установленным статьей 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ.

Применение отсылочных норм для закрепления в Уставе вопросов, которые согласно Федеральному закону должны включаться в его текст, недопустимо.

В Уставе должен быть изложен именно перечень основанийдосрочного прекращения полномочий, удаления главы <адрес> в отставку, а не отсылочная норма к Федеральному закону № 131-ФЗ.

Отсутствие полного перечня оснований досрочного прекращения полномочий, удаления главы <адрес> в отставку создает противоречие Устава пункту 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с Указом Президента № к компетенции Министерства юстиции Российской Федерацииотносятся полномочия по организации государственной регистрации уставов муниципальных образований, нормативно-правовому регулированию в установленной сфере и методическому руководству деятельности территориальных органов.

Позиция Главного управления по обозначенному вопросу изложена в отказе в соответствии с указанием Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации.

Относительно третьего основания, то в части 6, 6.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ установлен исчерпывающий переченьоснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Однако, пунктом 16 части 1 статьи 47 Устава ( л.д. 73-74), помимо оснований установленных частями 6, 6.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливаются «иные случаи, установленные федеральным законом» досрочного прекращения полномочий главы <адрес>.

Вопросы, установления оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, являются прерогативой федерального законодателя.

Закон достаточно детально урегулировал основания досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета: они определены в части 6 ст. 36 Федерального закона. Произвольное дополнение закрытого (не подлежащего расширительному толкованию) перечня, оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования создает противоречие Устава частям 6, 6.1 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку «иных случаев» установленных федеральным законодателем, не предусмотрено.

Орган местного самоуправления не вправе осуществлять конкретизирующее либо расширительное нормативное регулирование в этой сфере.

Следует учитывать, что приведенный перечень оснований досрочного прекращения полномочий может содержаться исключительно в федеральном законе.

Относительно вопроса о вступлении нормативного акта, то частью 3 статьи 12 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" определено, что официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

В соответствии с пунктом 6 статьи 44 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

Также пунктом 8 статьи 44 указанного Федерального закона предусмотрено, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

Из приведенных норм в их совокупности следует, что законодатель возложил на органы местного самоуправления обязанность устанавливать в уставе муниципального образования порядок вступления в силу муниципальных правовых актов и порядок их официального опубликования.

Часть 2 решения Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об Уставе муниципального образования <адрес> края», вводящая Устав в действие, противоречит части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, поскольку определяет, что «настоящее решение после государственной регистрации вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования».

Согласно части 6 статьи 58 Устава - устав <адрес>, решение Ставропольской городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав <адрес> подлежат официальному опубликованию после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования. Иных допустимых формулировок, приведенные нормы не содержат.

Таким образом, положения вышеназванного решения о вступлении Устава в силу противоречат не только части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, но и части 6 статьи 58 самого Устава.

Доводы административного истца о том, что в статьи 56,50,85¹и 64, действующего Устава, на основании решений Ставропольской городской Думы вносились изменения, которые были зарегистрированы Управлением Минюста, и в неизменном виде перенесены во вновь принятый нормативный акт, то они являются не состоятельными, поскольку в данном случае регистрирующим органом принимались соответствующее решение о внесении дополнений/изменений в нормативный акт, тогда как при разработке новой редакции положений Устава необходимо учесть специальные нормы, устанавливающие требования, которым он должен соответствовать.

Согласно пунктам 7, 8 статьи 4 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" в случае, если в результате проверки, указанной в части 2 настоящей статьи, сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

По существу, регистрирующим органом в результате проверки выявлены в правовом акте – Уставе муниципального образования, противоречия Закону о местном самоуправлении, что и явилось основанием для отказа в его государственной регистрации.

Приведение нормативного акта в соответствие требует соблюдения принципа законности и не основывается на принципе целесообразности.

Более того, нормативные правовые акты принимаются специально уполномоченными на это органами, содержат общеобязательные правила, рассчитанные на многократное применение, подлежат регистрации в Минюсте и обязательному опубликованию, а наличие противоречий/неопределенности в Уставе муниципального образования федеральному законодательству, порождают правовые последствия, в связи с чем, могут повлечь какие-либо нарушения охраняемые законом прав и свобод, неопределенного круга лиц.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Представителем административного ответчика, обоснованно указано на то, что обязанность участия Главного управления в публичных слушаниях, равно как обязанность по подготовке замечаний и предложений по результатам рассмотрения проектов муниципальных правовых актов, Положением о Главном управлении, не установлены. Государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется Главным управлением на основании Федерального закона № 97-ФЗ в соответствии с полномочиями, установленными Положением о Главном управлении.

Государственная услуга по государственной регистрации уставов муниципальных образований Министерством юстиции Российской Федерации не предоставляется.

Перечисленные истцом обстоятельства, на которых основаны требования иска, не являются основанием для его удовлетворения о признании незаконным решения, выраженного в заключении от ДД.ММ.ГГГГ№ административным ответчиком.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу, что решение (заключение) государственного органа осуществляющего регистрационные действия соответствуют требованиям закона, в связи с чем, административное исковое заявление о признании незаконным отказа в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об уставе муниципального образования <адрес> края» от ДД.ММ.ГГГГ№, является не обоснованным и на основании пункта 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении административного искового заявления. Следовательно, оснований для возложения на административного ответчика обязанности осуществить действия, направленные на государственную регистрацию указанного Устава не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 227, 178-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск Ставропольской городской Думы к Главному управлению Министерства юстиции Российской Федерации по <адрес> о признании незаконным отказа от ДД.ММ.ГГГГ№ в государственной регистрации Устава муниципального образования <адрес> края, принятого решением Ставропольской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ « Об уставе муниципального образования <адрес> края», и обязательстве ответчика осуществить действия, направленные на его государственную регистрацию - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Ставропольский краевой суд путем подачи апелляционной жалобы через Октябрьский районный суд г. Ставрополя в течение месяца с момента изготовления его в мотивированной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 14 января 2016 года

Судья Н.М. Кузнецова