Гражданский кодекс часть 1

представителей административного ответчика – руководителя управления правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа Бондарчук Н.М., руководителя управления городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа Сорока А.В.,

рассмотрев административное исковое заявление прокурора Сусуманского района, поданное в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» о признании недействующим нормативного правового акта в части,

у с т а н о в и л:

Прокурор Сусуманского района Магаданской области обратился в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» о признании противоречащим закону и недействующим в части постановления администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24 «Об утверждении положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа» (далее – Постановление № 24).

В обоснование требования указано, что постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 04.06.2018 № 266 в Постановление № 24 внесены изменения, в соответствии с которыми на Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа возложена задача по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела (п. 2.2.4).

Между тем, положения Федеральных законов от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», предусматривают создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших и обеспечению государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет средств соответствующего бюджета.

Считает, что в связи с возложением обязанностей по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению на структурное подразделение органа местного самоуправления обязанность органов местного самоуправления по созданию муниципального учреждения или предприятия не исполнена.

Указывает, что 17 октября 2018 года в адрес администрации был направлен протест о необходимости приведения нормативного акта в соответствие с положениями законодательства, однако требования прокуратуры отклонены в полном объеме.

Настаивает на том, что оспариваемым постановлением нарушены положения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа как структурное подразделение администрации Сусуманского городского округа не может быть наделено полномочиями по осуществлению функций хозяйствующих субъектов, в том числе по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению.

Просит суд признать недействующим п. 2.2.4 Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24.

Участвующий в судебном заседании старший помощник прокурора Сусуманского района Кометиани Т.В. требования административного искового заявления поддержала по указанным в нем основаниям, просила суд признать вышеуказанный нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречащим закону и недействующим.

В представленных суду письменных возражениях на административное исковое заявление административный ответчик – администрация Сусуманского городского округа просит отказать в удовлетворении требований прокурора.

Указывает, что правовой акт, содержащий оспариваемые положения, принят в соответствии с нормами действующего законодательства, в пределах полномочий органа местного самоуправления, опубликован в печатном издании, распространяемом на территории Сусуманского городского округа.

Вместе с тем полагает, что Положение об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденное постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24, является локальным правовым актом учреждения и не устанавливает обязательных норм и правил поведения для неопределенного круга лиц, в связи с чем не подлежит оспариванию в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Обращает внимание на то, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, и приводит позицию Федеральной антимонопольной службы России о негативном влиянии на конкуренцию участия унитарных предприятий в хозяйственной деятельности, а также положения законопроекта о запрете создания унитарных предприятий, принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

Настаивает на том, что для решения возложенной на орган местного самоуправления задачи по реализации прав граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению, Администрация Сусуманского городского округа вправе создать специализированную службу как в виде самостоятельного юридического лица, так и путем наделения соответствующей функцией специализированного структурного подразделения администрации.

Полагает, что срок на обращение с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, опубликованного 08 июня
2018 года, истек и истцом не представлено доказательств уважительности пропуска срока обращения в суд.

Участвующие в судебном заседании руководитель управления правового обеспечения исполнения полномочий администрации Сусуманского городского округа Бондарчук Н.М. и руководитель управления городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа Сорока А.В. доводы возражений на административное исковое заявление поддержали, просили суд отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления, согласно статье 132 Конституции Российской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1 ст. 17 названного Закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7).

В силу п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле) предусмотрено, что погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Создание специализированной службы по вопросам похоронного дела предусмотрено также Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996
№ 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Статьей 9 Закона о погребении и похоронном деле установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе, включающий в себя: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставку гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозку тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремацию с последующей выдачей урны с прахом).

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств соответствующих бюджетов.

При этом статьей 12 Закона о погребении предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Таким образом, Закон о погребении и похоронном деле предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и возможность осуществления погребения родственниками умершего за свой счет. В последнем случае родственники могут получать ритуальные услуги у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Решением Сусуманского районного суда Магаданской области от 16 января 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Магаданского областного суда от 10 апреля 2018 года, удовлетворены исковые требования прокурора Сусуманского района о возложении на администрацию муниципального образования «Сусуманский городской округ» обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать на территории муниципального образования «Сусуманский городской округ» специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Поскольку Закон о погребении и похоронном деле не наделяет органы местного самоуправления правом присвоения статуса специализированной службы коммерческой организации, учрежденной физическими или юридическими лицами, и не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациям, создаваемым органами местного самоуправления, решением Сусуманского районного суда Магаданской области от 23 апреля 2018 года признано противоречащим закону и недействующим постановление администрации Сусуманского городского округа от 15 мая 2017 года № 290 «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса на право получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Сусуманского городского округа».

Постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 04.06.2018 № 266 внесены изменения в постановление администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24 «Об утверждении положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа».

В соответствии с указанными изменениями, к числу основных задач Управления отнесено оказание гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела (п. 2.2.4), реализация иных задач, необходимых для решения вопросов, относящихся к компетенции Управления (п. 2.2.5).

Ввиду того, что нормативные правовые акты в сфере гражданского законодательства не содержат определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» либо указания на организационно-правовую форму такой службы, с учетом доводов, приведенных в административном исковом заявлении прокурора, юридически значимым по данному делу является вопрос о возможности структурного подразделения органа местного самоуправления выполнять функции специализированной службы по вопросам похоронного дела.

В соответствии с Уставом Муниципального образования «Сусуманский городской округ», структуру органов местного самоуправления Сусуманского городского округа составляют Собрание представителей Сусуманского городского округа, глава Сусуманского городского округа, администрация Сусуманского городского округа, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 20 Устава).

Администрация Сусуманского городского округа является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования «Сусуманский городской округа», осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия, переданные органам местного самоуправления Сусуманского городского округа федеральными законами и законами Магаданской области (ч. 1 ст. 37 Устава).

Структура Администрации утверждается Собранием представителей по представлению главы муниципального образования. В структуру администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы (структурные подразделения), которые могут обладать правами юридического лица. Органы администрации осуществляют свою деятельность на основании положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации, утверждаемых главой муниципального образования (п.п. 6-8 ч. 2 ст. 37 Устава)

Как следует из Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24, данное Управление является структурным подразделением администрации Сусуманского городского округа, созданным в целях решения вопросов Сусуманского городского округа в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, дорожной деятельности, архитектуры и градостроительной деятельности в границах Сусуманского городского округа (п. 1.1 Положения). Управление наделено правами юридического лица и осуществляет деятельность в форме казенного учреждения, имеет самостоятельный баланс, имущество, необходимое для его деятельности, лицевой счет, открытый в финансовом органе казначейства (п. 1.4 Положения).

Между тем, возложение на Управление городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа задачи по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению в качестве специализированной службы по вопросам похоронного дела привело к наделению органа администрации Сусуманского городского округа двойственным статусом, поскольку Управление одновременно является и органом местной администрации, и специализированной службой, которую орган местного самоуправления, т.е. администрация, обязан создать.

Делегируя Управлению городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа обязанности по оказанию населению гарантированного перечня услуг по погребению, что законом не запрещено, орган местного самоуправления фактически определил данное структурное подразделение как исполнителя указанных услуг.

При этом, несмотря на то, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в первую очередь осуществляют деятельность по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению, пунктом 1 статьи 29 Закона о погребении и похоронном деле также предусмотрено возложение на специализированную службу по вопросам похоронного дела обязанности по осуществлению погребения умерших, что невозможно в отношении структурного подразделения администрации.

Заключение Управлением городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа муниципального контракта № 3/а-19 от 18 марта 2019 года данное противоречие не устраняет.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что п. 2.2.4 положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24, в редакции постановления администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 04.06.2018 № 266, противоречит требованиям Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, проживающих на территории Сусуманского городского округа.

При этом суд не может согласиться с доводами возражений административного ответчика в части того, что Положение № 24 является локальным правовым актом учреждения и не подлежит оспариванию в порядке, установленном главой 21 КАС РФ.

В соответствии с разъяснениями, данными Верховным Судом Российской Федерации в постановлении от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Подлежащие оценке в настоящем судебном заседании положения о специализированной службе, обязанной оказывать гарантированный перечень услуг по погребению, направлены на урегулирование общественных отношений в данной сфере, касаются интересов неопределенного круга лиц и изданы в целях изменения правового статуса соответствующего органа администрации – Управления городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, в связи с чем в оспариваемой части соответствуют признакам, характеризующим нормативный правовой акт.

При этом суд отмечает неопределенность правовой позиции административного ответчика в данной части, поскольку оспариваемый правовой акт, носящий по мнению административного ответчика локальный характер, опубликован в печатном издании, распространяемом на территории Сусуманского городского округа.

С учетом изложенного довод апелляционного ответчика о пропуске административным истцом срока на обращение с административным исковым заявлением в силу части 6 статьи 208 КАС РФ является необоснованным.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Учитывая изложенное, суд находит требования прокурора Сусуманского района законными и обоснованными, а административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

Доводы административного ответчика, касающиеся негативного влияния на конкуренцию унитарных предприятий и планируемого запрета на их создание, данный вывод суда не опровергают.

Поскольку органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, в качестве истцов или ответчиков, в силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации, освобождены от уплаты государственной пошлины, оснований для ее взыскания с администрации Сусуманского городского округа не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

р е ш и л:

Административное исковое заявление прокурора Сусуманского района, поданное в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» о признании недействующим нормативного правового акта в части, удовлетворить.

Признать со дня вступления решения суда в законную силу п. 2.2.4 Положения об управлении городского хозяйства и жизнеобеспечения территории Сусуманского городского округа, утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 22.01.2016 № 24, в редакции постановления администрации муниципального образования «Сусуманский городской округ» от 04.06.2018 № 266 противоречащим закону и недействующим.

Сообщение о принятии решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Магаданский областной суд через Сусуманский районный суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Установить днем принятия решения в окончательной форме – 30 апреля
2019 года.

Председательствующий Е.В. Пудова