Гражданский кодекс часть 1

Центральный районный суд города Омска в составе председательствующего судьи Сафронова М.М. при секретаре судебного заседания Рогожкиной В.А., рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации Калачинского муниципального района Омской области к Главному управлению государственного строительного надзора и Государственной экспертизы Омской области об оспаривании предписания,

В судебном заседании приняли участие:

от административного ответчика – ФИО1 (по доверенности),

от заинтересованного лица прокуратуры Омской области - ФИО2, ФИО3,

иные лица не явились, извещены,

У С Т А Н О В И Л:

21.10.2020 года Администрации Калачинского муниципального района Омской области (далее – Администрация, административный истец) обратилась в суд с вышеназванным административным исковым заявлением к Госстройнадзору Омской области, прокуратуре Омской области об обжаловании предписания.

Поскольку административное исковое заявление не соответствовало требованиям КАС РФ, определением судьи от 22.10.2020 оно было оставлено без движения, заявителю было предложено в срок по 12.11.2020 года исправить недостатки административного искового заявления.

16.11.2020 недостатки, послужившие основанием для оставления административного искового заявления были устранены, 17.11.2020 административное исковое заявление было принято судом к производству.

В уточненном административном исковом заявлении административный истец адресует свои требования к Главному управлению Гостройнадзора Омской области.

В обоснование административного иска указано, что с 05.12.2019 по 09.01.2020 Госстройнадзором Омской области в отношении Администрации Калачинского муниципального района Омской области была проведена проверка, в ходе которой установлено, что орган местного самоуправления осуществлял строительство объекта «Реконструкция водозабора с.Орловка с заменой магистрального трубопровода от д.Новый Ревель до с.Ивановка Калачинского района Омской области» без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство.

По результатам данной проверки 09.01.2020 Администрации было выдано предписание № №, в котором в качестве нарушения указано, что строительство объекта ведется без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство.

Административный истец указывает, что строительные работы на объекте не ведутся с 20.04.2020, что подтверждается журналом производства строительных работ.

Несмотря на изложенное, по результатам внеплановой выездной проверки исполнения Администрацией предписания от 09.01.2020 № №, проведенной с 17.06.2020 по 16.07.2020, специалистом Госстройнадзора Омской области сделан незаконный вывод о том, что нарушение не устранено и органу местного самоуправления 16.07.2020 выдано новое предписание № № о необходимости его устранения.

Выражая свое несогласие с предписанием от 16.07.2020, административный истец просит признать его незаконным и отменить.

В судебном заседании представитель административного истца участия не принимал, извещен, просил о рассмотрении административного дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика ФИО1 полагал вынесенное предписание законным и обоснованным, просил в удовлетворении требований отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление (л.д.39-42).

На вопросы суда пояснил, что замеры трубопровода производились специалистами «на глаз», никакие измерительные приборы не использовались. Что за люди изображены на фотографиях на л.д. 86 он пояснить не может. Эти люди (со слов представителя – строители) «опрашивались устно». При этом никаких документов о сущности такого опроса, а также данных пояснениях у административного ответчика нет.

Пояснил, что не может объяснить, в связи с чем в акте от 16.07.2020, представленной административным истцом указана длина трубопровода 4 300 метров, а в акте, направленном прокурору – 5 500 метров. Пояснил, что у административного истца акт проверки не отзывался, никакие изменения в него не вносились.

Представители заинтересованного лица ФИО2, ФИО3 полагали административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, поддержали доводы письменных возражений (л.д.73-76).

Изучив материалы дела, заслушав пояснения сторон, суд приходит к следующему.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом решения) и реального нарушения при этом прав заявителя.

Понятие «разрешение на строительство», порядок его выдачи закреплены в ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Осуществление государственного строительного надзора регламентируется ст.54 ГрК РФ.

В силу ч.4 ст.54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление регионального государственного строительного надзора.

Согласно ч.5 названной выше статьи к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) с учетом особенностей, которые перечислены в ст.54 ГрК РФ.

В силу ч.1 ст.10 Федерального закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки может являться, в том числе, соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности выполнения предписаний органов государственного контроля (надзора).

Согласно пп.б п.2 ч.2 ст.10 названного выше закона одним из оснований для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а", "б" и "г" пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (ч.5 ст.10 Федерального закона № 294-ФЗ).

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (ч.16 ст.10 Федерального закона № 294-ФЗ).

В случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания (ч.21 ст.10 Федерального закона № 294-ФЗ).

В силу ч.1 ст.16 Федерального закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона № 294-ФЗ предписание по результатам проверки может быть выдано только в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований.

В соответствии со ст.19 Федерального закона № 294-ФЗ орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1). Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят соответствующие служебные расследования и принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении таких должностных лиц (часть 2). О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены (часть 3).

В силу ст.20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Приказом Главного управления государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области от 26.06.2019 № 22-п утвержден "Административный регламент осуществления регионального государственного строительного надзора" (далее – Регламент), который определяет порядок осуществления, последовательность и сроки действий (административные процедуры) по проведению проверок при осуществлении регионального государственного строительного надзора.

Согласно п.2 органом, осуществляющим региональный государственный строительный надзор, является Главное управление государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области (далее - Главное управление).

Как указано в п.4 Регламента предметом регионального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства является проверка, в том числе наличия разрешения на строительство.

В силу п.20 Регламента одним из оснований для начала административной процедуры по проведению проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного Главным управлением предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Раздел 15 Регламента устанавливает порядок проведения проверок, которые могут проводиться в двух формах: документарной и выездной. Выездные проверки проводятся по месту нахождения объекта капитального строительства и (или) деятельности лица, осуществляющего строительство (пункт 56).

В силу п.57 Регламента в случае, если основанием для проведения проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, предметом такой проверки может являться только контроль исполнения ранее выданного предписания.

Согласно п.59 Регламента о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются Главным управлением не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В силу п.71 Регламента по результатам проведенной проверки в отношении объектов, указанных в пункте 4 административного регламента, уполномоченное должностное лицо составляет акт проверки по форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России N 141, в двух экземплярах с указанием в нем наименования и места нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого фактически были проведены указанные мероприятия по контролю, предмета и результатов проверки, документов, оформленных по результатам проверки. В акте указываются конкретные виды нарушений со ссылками на статьи (пункты, части статей) нормативных правовых актов, листы (страницы) проектной документации, требования которых были нарушены. Акт проверки является основанием для выдачи техническому заказчику, застройщику, лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (приложение N 7 к Приказу Ростехнадзора от 12 марта 2020 года N 107). В случае, если для проведения внеплановой выездной проверки требуется согласование ее проведения с органом прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение пяти рабочих дней со дня составления акта проверки.

Согласно п.73 Регламента первый экземпляр акта проверки с копиями приложений непосредственно после окончания проверки вручается (направляется) уполномоченному представителю технического заказчика или застройщика, лица, осуществляющего строительство. В случае отказа от получения на руки (подписания) документа представителем застройщика или технического заказчика, лица, осуществляющего строительство, документ направляется по почте заказным письмом с уведомлением (по адресу местонахождения организации).

В силу п.78-81 Регламента предписание выносится на основании акта проверки с целью устранения застройщиком, техническим заказчиком, лицом, осуществляющим строительство, выявленных в ходе проверки нарушений и составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр предписания направляется (вручается) техническому заказчику, застройщику, лицу, осуществляющему строительство, в порядке, предусмотренном в пункте 73 административного регламента. Второй экземпляр предписания остается в надзорном деле Главного управления. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства. Предписание подлежит исполнению техническим заказчиком, застройщиком, лицом, осуществляющим строительство, в установленный в нем срок. Уполномоченные должностные лица Главного управления осуществляют контроль за исполнением ранее выданных предписаний.

Судом установлено, что на основании распоряжения Госстройнадзора Омской области о проведении внеплановой выездной проверки от 02.12.2019 № № в отношении Администрации Калачинского муниципального района Омской области с 05.12.2019 по 09.01.2020 была проведена внеплановая проверка, предметом проверки являлось исполнение предписания Госстройнадзора Омской области № № от 15.08.2019.

По результатам проведенной проверки был составлен акт проверки № № от 09.01.2020 (л.д.67-69).

Как следует из акта, в ходе проверки обнаружено следующее нарушение: замечания, указанные в предписании Госстройнадзора Омской области № № от 15.08.2019 (акт проверки 06/1-08/110 от 15.08.2019) не устранены, а именно: согласно общему журналу работ по строительству объекта капитального строительства «Реконструкция водозабора с.Орловка с заменой магистрального трубопровода от д.Новый Ревель до с.Ивановка Калачинского района Омской области» разбивка геодезической основы, а также дальнейшие работы производились с 29.11.2018. Строительство объекта осуществлялось без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство. На момент проведения настоящей проверки непосредственно выявлено, что ведутся работы по реконструкции данного объекта, «уложено 4300 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток».

Акт проверки направлен заказным письмом с уведомлением о вручении в адрес Администрации Калачинского муниципального района Омской области.

На основании акта проверки № № 09.01.2020 было вынесено предписание № №, в котором в качестве допущенных и предписанных к устранению нарушений указано следующее: «строительство объекта капитального строительства без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство», что является нарушением требований ч.2 ст.51 ГрК РФ. Срок устранения выявленного нарушения установлен до 09.04.2020. Предписание направлено заказным письмом с уведомлением о вручении в адрес Администрации Калачинского муниципального района Омской области (л.д.66).

В дальнейшем, первым заместителем начальника Главного управления – начальником управления государственного строительного надзора Госстройнадзора Омской области А.Е.Н. было составлено мотивированное представление о необходимости проведения внеплановой проверки ранее выданного административному истцу предписания от 09.01.2020 № № (л.д.64).

09.06.2020 Госстройнадзором Омской области было вынесено распоряжение о проведении внеплановой, выездной проверки юридического лица, в качестве лиц, уполномоченных на проведение проверки указаны Н.Д.И.., А.О.Н. Предметом проверки выступает: проверка исполнения предписания от 09.01.2020 № №, срок исполнения которого был установлен до 09.04.2020. Период проведения проверки определен с 17.06.2020 по 16.07.2020 (л.д.57-59).

09.06.2020 в связи с необходимостью согласования проведения внеплановой проверки Госстройнадзором Омской области в прокуратуру Омской области было направлено заявление о согласовании с прокуратурой проведения внеплановой выездной проверки (л.д.63).

Рассмотрев заявление Госстройнадзора Омской области, заместителем прокурора Омской области Ш.В.А. было принято решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки № № от 10.06.2020 (л.д.62).

15.06.2020 распоряжение о проведении проверки было направлено посредством факсимильной связи в адрес административного истца, получено 15.06.2020 первым заместителем главы Администрации Калачинского муниципального района Омской области М.А.И. (л.д.60-61).

15.07.2020 в адрес административного истца посредством факсимильной связи было направлено извещение о необходимости явки в Госстройнадзор Омской области 16.07.2020 в 10 час. 00 мин. для подписания акта, предписания и составления протокола об административном правонарушении, в эту же дату извещение было получено административным истцом (л.д.55).

Как следует из материалов проверки, представленных в материалы настоящего административного дела административным ответчиком, 16.07.2020 главным специалистом Госстройнадзора Омской области Н.Д.И. в отношении Администрации Калачинского муниципального района Омской области был составлен акт проверки № №, в котором указано, что по результатам проведенной проверки установлено: «на момент проведения внеплановой проверки выполнено: уложено 5500 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток». Таким образом, главным специалистом Госстройнадзора в Омской области Н.Д.И. был сделан вывод о том, что замечания, указанные в предписании Госстройнадзора Омской области № 06/1-06/1 от 09.01.2020 не устранены, административным истцом ведется строительство объекта без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство (л.д.49-51).

На основании акта, главным специалистом Госстройнадзора Омской области Н.Д.И. в отношении Администрации Калачинского муниципального района Омской области было выдано предписание № №, в соответствии с которым административным истцом были допущены нарушения требований ч.2 ст.51 ГрК РФ при строительстве объекта капитального строительства без оформленного в установленном порядке разрешения на строительство, срок устранения нарушений установлен до 16.09.2020 (л.д.47-48).

Указанные акт и предписание, согласно материалов проверки и письменных объяснений административного ответчика, были направлены в адрес Администрации Калачинского муниципального района Омской области.

В то же время, как следует из материалов дела, в адрес прокуратуры Омской области и Администрации Калачинского муниципального района Омской области из Госстройнадзора Омской области поступил иной по содержанию акт проверки № №, нежели тот, который приложен к возражениям на административное исковое заявление. Так, из этого акта следовало, что объем выполненных работ на объекте не изменился (уложено 4300 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток) (л.д. 10-11, 101-103). Однако главным специалистом Госстройнадзора Омской области Н.Д.И. был сделан вывод, что строительные работы на момент проверки велись, в связи с чем предписание от 09.01.2020 административным истцом исполнено не было.

30.07.2020 после получения копии акта проверки Прокуратурой Омской области было дано поручение Калачинскому межрайонному прокурору провести проверку с целью выяснения вопросов о том, выполнялись ли Администрацией Калачинского муниципального района Омской области строительные работы на объекте с 17.06.2020 по 16.07.2020, когда они производились (л.д.94).

13.08.2020 были получены результаты проведенной и.о.Калачинского межрайонного прокурора проверки, из которых следует, что Администрацией Калачинского муниципального района Омской области строительные работы в указанный период не проводились, последние работы на объекте выполнялись 20.04.2020, что следует из акта строительных работ на объекте (л.д.95).

20.08.2020 об устранении данных нарушений прокуратурой Омской области было внесено представление начальнику Госстройнадзора Омской области (л.д.77-79).

Госстройнадзором Омской области была проведена служебная проверка в отношении главного специалиста Н.Д.И., в ходе которой он дал объяснения, что акт проверки, который был направлен в прокуратуру, является черновым вариантом, на самом деле им был составлен акт проверки, в котором указаны иные объемы выполненных строительных работ (уложено 5500 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток). В администрацию им был направлен «чистовой» вариант акта (л.д.85).

10.09.2020 в прокуратуру Омской области была направлена еще одна копия акта проверки в отношении административного истца, датированная той же датой и с тем же номером, в которой содержалось указание на иные объемы работ, превышающие величину в размере 4300 м. (уложено 5500 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток). Из текста сопроводительного письма не следовало, какой именно акт проверки следует считать действительным, отозван ли ранее направленный акт, в связи с чем прокуратурой был направлен запрос в адрес начальника Госстройнадзора Омской области с целью выяснения указанных обстоятельств (л.д.96).

Из ответа первого заместителя начальника Госстройнадзора Омской области от 01.10.2020 следует, что достоверным является акт, который был направлен в Прокуратуру Омской области 10.09.2020 (л.д.97).

Разрешая настоящий спор, суд соглашается с доводами административного иска и приходит к выводу о несоответствии требованиям закона данного предписания.

Сведений о направлении административному истцу акта проверки в том виде, в котором он был направлен 10.09.2020 в прокуратуру, материалы административного дела не содержат. Помимо этого, административным истцом к тексту административного искового заявления приложена копия акта проверки, из которого следует, что объем выполненных работ на объекте не изменился (уложено 4300 м. ПЭ трубы, смонтирована водоприемная камера 70%, установлен лоток), что подтверждает указанные обстоятельства.

Кроме того, отраженные в акте проверки сведения фактически недостоверны. Как было указано представителем Госстройнадзора Омской области, замеры производились сотрудниками Управления «на глаз», без использования каких-либо измерительных приборов.

В подтверждение того, что строительные работы административным истцом на объекте все же производились, административный ответчик ссылается на фотоматериалы, которые приложены к акту проверки № № от 16.07.2020 (л.д.52,53,54).

Суд, с учетом объяснений представителя административного ответчичка, критически оценивает указанные фотоматериалы ввиду следующего.

Во первых, из них однозначно не следует, что они являются приложением к оспариваемому акту проверки. Из фотоматериалов невозможно сделать вывод о месте производства строительных работ, об их характере. Фотоматериалы не содержат пояснительных отметок о дате и времени, месте произведенной фотофиксации, кроме дописанной от руки даты – «08.07.2020», установить лицо, проставившее указанную дату, невозможно. Установить, кто именно изображен на фотографиях, также не представляется возможным. Как следует из пояснений, которые были даны представителем административного ответчика в судебном заседании, на фотоматериале изображены работники, которые заняты выполнением строительных работ, объяснения у данных лиц не отбирались.

Из копии журнала производства строительных работ, строительные работы административным истцом на объекте не ведутся с 20.04.2020, о чем свидетельствует последняя сделанная в нем запись «20.04.2020 укладка труб диаметром 160 240 метров» (л.д.93).

Таким образом, факт того, что в нарушение замечаний, указанных в предписании Госстройнадзора Омской области № № от 09.01.2020, Администрацией Калачинского муниципального района Омской области велись строительные работы на объекте, не может считаться доказанным. Материалами административного дела подтверждено обратное.

Доводы административного ответчика о том, что администрации надлежало получить разрешение на строительство и именно в этом и заключалось нарушение судом отклоняются. Из текста обжалуемого предписания следует, что в характере нарушения указано не на необходимость получения разрешения на строительство, а на строительство объекта без документов.

По изложенным причинам оспариваемое предписание подлежит признанию незаконным.

Правом отмены решений Госстройнадзора Омской области области суд в силу действующего законодательства не наделен, что влечет за собой отказ в удовлетворении требований заявителя в этой части.

Руководствуясь ст.227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным предписание Главного управления Государственного строительного надзора и государственной экспертизы Омской области от 16.07.2020 № №

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в Омский областной суд через Центральный районный суд г. Омска в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья М.М.Сафронов

В окончательной форме решение принято 22.12.2020