Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора к Правительству Республики Калмыкия (далее – Правительство РК) и Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия (далее – Минприроды РК, министерство) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по созданию охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов» и обязании принять меры к совершению указанных действий,

у с т а н о в и л:

прокурор обратился в суд с иском к Правительству РК и Минприроды РК о признании бездействия незаконным, возложении обязанности организовать создание охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы «Остров тюльпанов».

В обоснование иска указал, что проверкой исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Правительства РК и Минприроды РК установлены нарушения закона.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 15 декабря 2008 г. № 439 «Об объявлении отдельных природных объектов памятниками природы регионального значения» создана особо охраняемая природная территория регионального значения – памятник природы «Остров тюльпанов», расположенная на территории Багабурульского сельского муниципального образования Республики Калмыкия. Сведения об указанном памятнике природы содержатся в перечне особо охраняемых природных территорий Калмыкии по состоянию на 3 сентября 2021 г., размещенном на официальном сайте министерства. Сведения о границах памятника природы внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы отнесены к категории особо охраняемых природных территорий.

В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об oxpaнных зонах особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

В соответствии с пунктом «б» части 11 статьи 2 вышеуказанного Федерального закона решения об установлении, изменении, о прекращении существования oxpaнных зон особо охраняемых природных территорий принимаются в отношении памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Постановлением Правительства РФ № 138 от 19 февраля 2015 г. утверждены Правила создания oxpaнных зон и установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон (далее – Правила №138). Из данных Правил следует, что решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 настоящих Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта (далее – проект решения), а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. Также данные Правила предусматривают, что сведения о границах охранных зон подлежат внесению с государственный кадастр недвижимости.

Однако Правительство Республики Калмыкия, являющееся высшим исполнительным органом государственной власти республики, не подготовило проект решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов» и установлении ее границ, утверждении положения о ней.

Приказом Минприроды России от 19 марта 2012 г. № 69 утвержден Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, согласно которому ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В нарушение положений законодательства данная работа Минприроды РК не проведена. У памятника природы «Остров тюльпанов» охранная зона не определена, сведения о границе данной зоны в едином государственном кадастре недвижимости отсутствует. По данному факту прокуратурой 21 ноября 2021 г. проинформирован Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и в его адрес 31 мая 2022 г. внесено представление, 5 апреля 2022 г. направлена информация Главе Республики Калмыкия. С целью устранения нарушения министерством 7 декабря 2021 г. и 28 апреля 2022 г. направлены письма в Министерство финансов региона, однако до настоящего времени действенных мер по устранению нарушений законодательства не принято.

Отсутствие охранных зон и сведений в едином государственном реестре недвижимости об их границах способствует неблагоприятным антропогенным воздействиям на особо охраняемые природные территории.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации соблюдение и защита права каждого на благоприятную окружающую среду – обязанность государства. Право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием.

Таким образом, непринятием ответчиками соответствующих мер нарушены права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Прокурор просит признать незаконным бездействие Правительства Республики Калмыкия и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия по созданию охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов». Также просит обязать Минприроды РК подготовить предложения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории - памятника природы «Остров тюльпанов» и об установлении ее границ и передать их в Правительство Республики Калмыкия, обязать Правительство Республики Калмыкия подготовить проект решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов», об установлении ее границ и утверждении положения о ней.

Установить срок для исполнения решения суда – шесть месяцев с моменты вступления решения суда в законную силу.

Прокурор Курмаева Е.И. в судебном заседании иск поддержала в полном объеме.

Представитель Правительства РК Минькеев О.Д. в судебном заседании возразил против иска. Пояснил, что министерство не вносило в Правительство РК предложений о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы «Остров тюльпанов». В связи с этим проект решения о создании охранной зоны данного памятника природы, об установлении ее границ и утверждении положения Правительством РК не подготовлен. Указал, что для реализации приведенных административным истцом положений законодательства необходимы определенные средства, выделить которые возможно в рамках бюджетного процесса на 2023 год. Просил установить для министерства срок исполнения решения – один год со дня вступления его в законную силу, для Правительства РК – 1 месяц со дня исполнения решения суда министерством. В обоснование указал, что в проекте решения высшего должностного лица должны быть определены граница охранной зоны памятника природы, его ширина, конфигурация, что предполагает проведение кадастровых работ. Кадастровые работы в отношении памятника природы «Остров тюльпанов» являются государственными нуждами Республики Калмыкия, их финансирование должно осуществляться за счет средств республиканского бюджета. В настоящее время в рамках составления проекта республиканского бюджета на 2023 год Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды РК проводится анализ рыночных цен на кадастровые работы в целях определения размера финансирования в отношении девяти особо охраняемых природных территорий, в том числе памятника природы «Остров тюльпанов». Предусмотрев в республиканском бюджете на 2023 год финансирование кадастровых работ в отношении указанного памятника природы, их реализация будет обеспечиваться в течение 2023 года. Кроме того, необходимо соблюсти порядок осуществления закупки, предусмотренный Федеральным законом « О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный порядок включает в себя процедуру определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и исполнения обязательств сторонами контракта. Подготовка к рассмотрению внесенных в установленном порядке в Правительство РК проектов актов осуществляется Аппаратом Правительства РК в 30-дневный срок. Таким образом, возлагаемая на Правительство РК обязанность может быть исполнена после получения в форме проекта правового акта Главы РК предложения, направленного Министерством, в течение 30-ти дней.

Ответчик Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РК, надлежаще извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебном заседании участие не принял. В письменных возражениях представитель Минприроды РК Челеев Э.С., не оспаривая предмет иска, просил установить срок для добровольного исполнения решения суда до 31 декабря 2024 г.

В соответствии с частью 6 статьи 226 КАС РФ суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося представитель ответчика, поскольку его явка не признана судом обязательной.

Исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему выводу.

В силу статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Обращение прокурора в суд с указанным иском обусловлено тем, что право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием.

Согласно статье 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В силу пункта «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2, 10, пункта «б» части 11 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы отнесены к категории особо охраняемых природных территорий.

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий охранных зон принимаются в отношении памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно Правилам создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. № 138 (далее – Правила № 138), решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 настоящих Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта (далее – проект решения), а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ (пункты 19, 21).

В соответствии с пунктом 23 Правил № 138 проект решения и пояснительная записка к нему направляются на согласование в органы местного самоуправления и заинтересованные министерства и ведомства.

В силу пунктов 25 и 26 указанных Правил № 138 при согласовании проекта решения органами государственной власти, указанными в пункте 23 настоящих Правил, и органом местного самоуправления высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации принимает решение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения. В случае предоставления мотивированного отказа в согласовании высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации дорабатывает проект решения с учетом замечаний и направляет на повторное согласование органам власти, указанным в пункте 23 настоящих Правил и органу местного самоуправления.

Согласно статьей 1 Закона Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. № 1-II-З «О Правительстве Республики Калмыкия» Правительство является постоянно действующим высшим органом исполнительной власти Республики Калмыкия. Правительство является коллегиальным органом, входит в систему органов исполнительной власти Республики Калмыкия и обеспечивает их согласованную деятельность в интересах населения Республики Калмыкия.

В силу статьи 5 этого закона Правительство РК в соответствии с компетенцией Республики Калмыкия и в пределах своих полномочий участвует в проведении единой государственной политики, в том числе, в сфере экологии.

В соответствии со статьей 14 данного закона Правительство РК в пределах своих полномочий объединяет и направляет работу министерств Республики Калмыкия, иных органов исполнительной власти Республики Калмыкия, подведомственных ему организаций, обеспечивает между ними необходимое взаимодействие и контролирует их деятельность.

Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 22 декабря 2005 г. № 402 утвержден Регламент Правительства Республики Калмыкия.

В соответствии с пунктами 6 и 7 Регламента проекты актов и другие документы, указанные в пункте 6 настоящего Регламента, могут вноситься на рассмотрение в Правительство только руководителями органов исполнительной власти Республики Калмыкия, руководство деятельностью которых осуществляет Глава Республики Калмыкия или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности. В Правительстве подлежат рассмотрению проекты федеральных законов, законов Республики Калмыкия, указов и распоряжений Главы Республики Калмыкия, постановлений и распоряжений Правительства, а в случаях, предусмотренных законами Республики Калмыкия, актами Главы Республики Калмыкия и Правительства, – проекты других актов, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты законов Республики Калмыкия.

В соответствии с пункта 7 Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территории, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 19 марта 2012 г. № 69 (далее – Порядок № 69), государственный кадастр особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, утвержденному Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 19 августа 2011 г. № 274, министерство является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области, в том числе связанных с охраной окружающей среды Республики Калмыкия, управления особо охраняемыми природными территориями республиканского значения, а также является специально уполномоченным государственным органом Республики Калмыкия по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Данное министерство в сфере управления особо охраняемыми природными территориями: осуществляет в пределах своей компетенции в установленном порядке ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий республиканского значения; участвует в образовании особо охраняемых природных территорий регионального значения, осуществляет управление и контроль в области охраны и использования таких территорий; вносит предложения в Правительство Республики Калмыкия по установлению границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением памятников природы регионального значения, с установлением конкретного режима их особой охраны.

Судом установлено, что природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях. В результате проверки установлено, что объект «Остров тюльпанов», расположенный на территории Багабурульского сельского муниципального образования Республики Калмыкия, постановлением Правительства Республики Калмыкия №439 от 15 декабря 2008 г. объявлен памятником природы регионального значения на территории Республики Калмыкия.

Сведениями администрации Багабурульского сельского муниципального образования РК установлено, установлено, что на территории данного муниципального образования, в , расположен памятник природы «Остров тюльпанов» с кадастровым номером площадью 1 га. Данное обстоятельство также подтверждается записями Единого государственного реестра недвижимости.

В адрес Министерства прокуратурой направлена информация от исх. о недостатках в его деятельности, поскольку в отношении вышеуказанного памятника природы «Остров тюльпанов» не имеется паспорта, не установлены охранные зоны особо охраняемых природных территорий.

Согласно письму Министерства от в министерстве имеются подготовленные и утвержденные паспорта памятников природы, в том числе «Остров тюльпанов»; ведется работа по актуализации имеющихся паспортов памятников природы; в целях определения координат границ и создания графического описания местоположения границ особо охраняемых природных территорий регионального значения. Министерством подготовлена и направлена заявка в Министерство финансов Республики Калмыкия на выделение финансирования для ведения и обновления кадастрового учета особо охраняемых природных территорий.

Из письменного сообщения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от следует, что в Республике Калмыкия охранные зоны в отношении памятников природы и природных парков регионального значения не установлены.

Таким образом, в нарушение части 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на прилегающем к памятнику природы «Остров тюльпанов» земельном участке охранная зона не установлена.

Исследованные судом доказательства свидетельствуют о том, что после объявления природного объекта «Остров тюльпанов» памятником природы регионального значения Правительство РК должно было подготовить проект решения высшего должностного лица Республики Калмыкия о создании охранной зоны указанного памятника природы с установлением границ и утверждения положения об этой зоне с приложением пояснительной записки. Для этого в соответствии с положениями Регламента Правительства РК и Положениями о Минприроде РК министерство должно было подготовить соответствующие предложения и представить их в Правительство РК. После этого указанные документы Правительство РК обязано было направить в органы местного самоуправления, на территории которого находится памятник природы, а также заинтересованным органам исполнительной власти для согласования. После прохождения процедуры согласования Правительство РК должно было подготовить пояснительную записку с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны, а также проект решения высшего должностного лица республики о создании охранной зоны памятника природы и проект положения о ней.

Судом установлено, что работы по установлению охранной зоны памятника природы регионального значения и определению ее границ не проводились, предложения по их разработке Минприроды РК не готовились и в Правительство РК не направлялись. В связи с этим Правительство Республики Калмыкия не подготовило проект решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы «Остров Тюльпанов», об установлении ее границ и утверждении положения о ней.

Как следует из приведенных выше норм, памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Следовательно, бездействие со стороны административных ответчиков по созданию охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения – памятника природы «Остров тюльпанов» является незаконным, так как нарушает право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Суд отклоняет доводы представителя Правительства РК Минькеева О.Д. о том, что в возникших правоотношениях отсутствует бездействие Правительства, поскольку в силу вышеизложенных положений Закона Республики Калмыкия «О Правительстве Республики Калмыкия» и его Регламента, данный высший государственный орган исполнительной власти республики обязан в силу своих полномочий объединять и направлять работу министерств и ведомств республики, контролировать их деятельность, разрабатывать и обеспечивать выполнение законодательства, в том числе, в сфере охраны окружающей среды. Нарушение данной обязанности, в том числе, явилось одной из причин неисполнения требований министерством природоохранного законодательства.

Подобное бездействие со стороны Правительства РК привело к отсутствию соответствующей работы и предложений со стороны министерства, а в итоге – к непринятию решения по созданию охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов», об установлении ее границ и утверждении положения о ней.

В соответствии с частью 1.1 статьи 219 КАС РФ, если настоящим кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 9 статьи 226 КАС РФ административный истец доказал факт нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также соблюдение сроков на обращение в суд.

Вопреки требованиям части 11 статьи 226 КАС РФ административные ответчики не доказали законность своего бездействия, выразившегося в неисполнении требований природоохранного законодательства.

Обсуждая вопрос об установлении срока для исполнения судебного решения, суд исходит из следующего.

Учитывая положения Порядка № 69, Правил № 138, Закона Республики Калмыкия «О бюджетном процессе Республики Калмыкия», Закона Республики Калмыкия «О Правительстве Республики Калмыкия», а также принимая во внимание объем предстоящих мероприятий, предусматривающих сроки проведения кадастровых работ, их финансирование из республиканского бюджета, порядок и сроки согласования и принятия решения по созданию охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, суд приходит к выводу об установлении срока для добровольного исполнения настоящего решения суда административными ответчиками: министерством – 1 год с момента вступления настоящего решения в законную силу; правительством – в течение 30 дней со дня получения соответствующего предложения из Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия.

Установление судом данных сроков также обусловлено коммерческими предложениями частного учреждения «Институт региональных биологических исследований» от и ООО «ЮгОхотресурсПроект» от , копии которых представлены в судебное заседание представителем ответчика. Из содержания данных предложений следует, что ориентировочная стоимость работ по установлению границ охранной зоны памятника природы будет составлять от 4 500 000 руб. до 5 200 руб. Указано, что срок выполнения данных работ составит не менее полугода с обязательным включением всего летнего периода 2023 года, когда происходит вегетация растительности и наблюдается пик активности большинства животных.

Руководствуясь статьями 174-180, 227 КАС РФ, суд

р е ш и л:

административное исковое заявление Северо-Каспийского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия и Правительства Республики Калмыкия, выразившееся в непринятии мер по созданию охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов».

Обязать Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия подготовить предложения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории – памятника природы «Остров тюльпанов», об установлении ее границ и передать их в Правительство Республики Калмыкия.

Обязать Правительство Республики Калмыкия подготовить проект решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы «Остров тюльпанов», об установлении ее границ и утверждении положения о ней.

Установить срок для добровольного исполнения решения суда:

- для Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия – 1 (один) год с момента вступления настоящего решения в законную силу;

- для Правительства Республики Калмыкия – в течение 30 (тридцать) дней со дня получения соответствующего предложения из Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Калмыкия через Приютненский районный суд Республики Калмыкия в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.

Председательствующий Р.С. Лиджиев