Гражданский кодекс часть 1

председательствующего судьи Каракина Д.В., при секретаре Утешевой Г.А., с участием заместителя прокурора Нагайбакского района Челябинской области Батраева Ю.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении районного суда административное дело по административному иску прокурора Нагайбакского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Балканского сельского поселения Нагайбакского муниципального района Челябинской области о признании не действующим полностью нормативного правового акта,

установил:

Прокурор Нагайбакского района обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к администрации Балканского сельского поселения Нагайбакского муниципального района о признании постановления № 18 от 9 ноября 2015 года «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам на территории Балканского сельского поселения» не действующим полностью со дня вступления решения суда в силу.

В обоснование заявленных требований указано, что Постановлением главы Балканского сельского поселения от 09.11.2015 года № 18 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам на территории Балканского сельского поселения» (далее Административный регламент), в котором содержатся правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере предоставления муниципальных услуг администрацией Балканского сельского поселения.

Указанное Постановление обнародовано 21.03.2016 года путем размещения на информационных стендах поселения и является вступившим в силу.

Указанный нормативный правовой акт не соответствует требованиям нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, а также содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы).

В судебном заседании помощник прокурора Нагайбакского района Батраева Ю.И. требования поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Ответчик - администрация Балканского сельского поселения, о времени и месте судебного разбирательства извещен, представитель в судебное заседание не явился, просит рассмотреть дело в его отсутствие, не возражает против удовлетворения заявленных требований, о чем имеется заявление.

Суд, выслушав прокурора, исследовав материалы дела, считает требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В судебном заседании установлено, что 9 ноября 2015 года администрацией Балканского сельского поселения Нагайбакского района принято постановление №18, которым утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам на территории Балканского сельского поселения».

Постановление обнародовано 21 марта 2016 года путем его размещения на информационных стендах поселения в соответствии с Уставом и является вступившим в законную силу.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

Административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований;

В силу ст. 6 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно ст. 11 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» реестр муниципальных услуг содержит сведения: 1) о муниципальных услугах, предоставляемых органами местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании; 2) об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и включены в перечень, утвержденный в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона; 3) об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых муниципальными учреждениями и иными организациями, в которых размещается муниципальное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств местного бюджета; 4) иные сведения, состав которых устанавливается местной администрацией.

Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

В соответствии с со ст. 12 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлены требования к структуре административных регламентов.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает: 1) наименование государственной или муниципальной услуги; 2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу; 3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги; 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги; 5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги; 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия; 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги; 8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги; 9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; 10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги; 11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги; 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг; 14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Таким образом, законом установлены необходимые составные части регламента оказания муниципальной услуги.

В соответствии с пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

Пп. «а,и» п. 3 и п.п. «б» п. 3 названной Методики устанавливают, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае; злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

Вместе с тем, в пункте 2.2 Административного регламента в качестве момента начала течения максимального срока предоставления муниципальной услугиустановлен день регистрации документов, указанных в пункте 2.7.1 Административного регламента. При этом пункт 2.7.1 в Административном регламенте отсутствует, что создает неопределенность в исчислении срока предоставления муниципальной услуги и возможность произвольного усмотрения со стороны должностного лица.

Таким образом, допущено нарушение ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривающей обязательное установление срока предоставления муниципальной услуги.

Указанное нарушение закона является также коррупциогенным фактором: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков (пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы).

Вопреки п. 6 ст. 14 ФЗ от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» пункты 2.4 и 2.5 Административного регламента не содержат четких формулировок наименований разделов стандарта предоставления муниципальной услуги, позволяющих разделить документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Кроме того, содержание пункта 2.4.1 о том, что для получения муниципальной услуги заявителю необходимо подать:

подпункт 3): при наличии зданий, строений, сооружений на приобретаемом земельном участке - копии документов, удостоверяющих либо устанавливающих права на здание, строение, сооружение:

свидетельство о регистрации прав в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
акты органов власти, принятые до 31 января 1998 года, устанавливающие права на здание, строение, сооружение, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
решение суда о признании права на здание, строение, сооружение, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
свидетельство о праве на наследство, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,

подпункт 4):

свидетельство о регистрации прав в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
акты органов власти, принятые до 31 января 1998 года, устанавливающие права на здание, строение, сооружение, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
копия заключенного до 31 января 1998 года договора аренды приобретаемого земельного участка, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
решение суда о признании права на здание, строение, сооружение, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
свидетельство о праве на наследство, без оговорки о том, что если право не зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним,

противоречит требованиям пункта 2 части 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которому органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 данной статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

Обязательность предоставления всех документов, указанных в пункте 2.4.1 Административного регламента закреплена также в абзаце 7 п. 2.7 Административного регламента, согласно которому основанием для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, является - в комплекте представленных заявителем документов присутствуют не все документы, которые заявитель обязан предоставить самостоятельно в соответствии с перечнем, указанным в пункте 2.4.1 Административного регламента.

В данной части положение пункта 2.4.1 Административного регламента противоречит пунктам 2.5 и 2.6 Административного регламента, согласно которым выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на здание, строение, сооружение получаются в порядке межведомственного взаимодействия.

Данная нормативная коллизия является коррупциогенным фактором, предусмотренным подп. «и» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Предусмотренные в пунктах 2.4 и 2.5 перечни документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги, не соответствуют приложению к приказу Минэкономразвития России № 1 от 12.01.2015 «Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов».

Выделение отдельных видов документов, удостоверяющих (устанавливающих) права заявителя на здание, строение, сооружение, не зарегистрированное в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, противоречит требованиям приложения к приказу Минэкономразвития России № 1 от 12.01.2015.

Кроме того, вопреки требованиям приложения к ПриказуМинэкономразвития России № 1 от 12.01.2015 пункт 2.4.1 не содержит исчерпывающие перечни документов, которые заявитель должен представить самостоятельно, применительно к конкретному основанию предоставления земельного участка, а также не содержит некоторые прямо указанные в приложении к приказу Минэкономразвития России № 1 от 12.01.2015 документы, которые заявитель должен представить самостоятельно, например:

применительно к основанию, предусмотренному подпунктом 3 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ - документ; подтверждающий членство заявителя в некоммерческой организации;
к основанию, предусмотренному подпунктом 6 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ - документы, подтверждающие условия предоставления земельных участков в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, для граждан имеющих трех и более детей;
к основанию, предусмотренному подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.3, подпункт 15 пункта 2 статьи 39.6, подпункт 6 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса РФ - соглашение о создании крестьянского (фермерского) хозяйства в случае, если фермерское хозяйство создано несколькими гражданами (в случае осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности),
к основанию, предусмотренному подпунктом 13 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ - договор о развитии застроенной территории,
к основанию, предусмотренному подпунктом 13.1 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ - договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.

Указанное нарушение закона является также коррупциогенным фактором: злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации нрав граждан и организаций (пп. «б» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы).

Согласно пункту 18 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка лицу, которое в соответствии с Земельным кодексом РФ имеет право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе бесплатно, если такой земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд либо ограничен в обороте.

По смыслу закона резервирование земель для государственным или муниципальных нужд не препятствует предоставлению земельного участка в аренду в предусмотренном п. 18 ч. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ случае.

Таким образом, положение абз. 4 п. 2.8 Административного регламента об отказе в предоставлении муниципальной услуги в случае резервирования земель для государственных или муниципальных нужд противоречит указанным положениям Земельного кодекса РФ.

В нарушение п. 14 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» стандарт предоставления муниципальной услуги не предусматривает иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Приложение №1 не заполнено и не содержит сведений об органе местного самоуправления, предоставляющем муниципальную услугу, и о многофункциональном центре, осуществляющем прием и регистрацию заявлений и документов у заявителей и выдачу документов заявителю, график работы указанных учреждений.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что указанные несоответствия Административного регламента требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, устанавливают непредусмотренные федеральным законодательством основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги и в предоставлении земельных участков без проведения торгов, возлагают на заявителей не предусмотренные федеральным законодательством обязанности по предоставлению документов (копий документов), тем самым может повлечь нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц - граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на своевременную, беспрепятственную и в соответствии с законом реализацию их права на предоставление муниципальной услуги по предоставлению в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков.

Отсутствие в Административном регламенте исчерпывающего перечня документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, делает его содержание настолько неопределенным, что данный нормативный правовой акт полностью лишается смысла, поскольку не достигает цели упорядочения административных процедур, сокращения количества документов, представляемых заявителем для получения муниципальной услуги. Данная неопределенность не может быть преодолена путем возложения судом обязанности по дополнению или изменению содержания нормативного правого акта, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Доказательств того, что выявленные нарушения устранены путем отмены нормативного правового акта или приведения его в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, ответчиком не представлено.

На основании изложенного, в силу ст. 215 КАС РФ суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемого прокурором постановления.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Исковые требования прокурора Нагайбакского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Балканского сельского поселения Нагайбакского муниципального района о признании постановления № 18 от 9 ноября 2015 года «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам на территории Балканского сельского поселения» не действующим полностью со дня вступления решения суда в силу, удовлетворить.

Признать постановление администрации Балканского сельского поселения Нагайбакского муниципального района Челябинской области № 18 от 9 ноября 2015 года «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, в безвозмездное пользование, аренду земельных участков юридическим лицам и гражданам на территории Балканского сельского поселения» не действующим полностью со дня вступления решения суда в силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Челябинского областного суда в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме путем подачи жалобы через Нагайбакский районный суд.

Председательствующий: