Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Федулова А.Ю. о признании незаконным решения прокурора Мурманской области № от 02.09.2021, признании незаконными действий начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области по проведению проверки, понуждении к отмене оспариваемого решения,

УСТАНОВИЛ:

Федулов А.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения прокурора Мурманской области № от 02.09.2021, признании незаконными действий начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области по проведению проверки, понуждении к отмене оспариваемого решения.

В обоснование требований указал, что решением прокурора Мурманской области № 8 от 02.09.2021 в отношении него начата проверка на предмет исполнения антикоррупционного законодательства в части обеспечения обязанности по принятию мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе за период 2014-2021 годов. Данная проверка инициирована после получения информации из УФСБ России по Мурманской области. Исходя из содержания решения, следует вывод, что информация получена в ходе оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ), проведенных в отношении него. Следовательно, налицо нарушение ст.ст. 5 и 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Закона «Об ОРД»), а также ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ» (Закон «О прокуратуре РФ»), поскольку предмет проверки, инициированной по итогам ОРМ, не поименован в ст. 11, а его должность – Первого заместителя Главы ЗАТО г. Североморска не входит в состав должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, прокуратура Мурманской области вышла за пределы своих полномочий, Возбуждение же проверки ставит под сомнение его авторитет, влечет утрату доверия на службе, фактически, имеет место быть вторжение в его частную жизнь, нарушаются его права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. На основании изложенного, просит суд признать незаконным решение прокурора Мурманской области № от 02.09.2021, признать незаконными действия начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области по проведению проверки, понудить к отмене оспариваемого решения.

Административный истец поддержал исковые требования в полном объеме, пояснив, что все документы, которые высылались в отношении него УФСБ Росси по МО как за подписью первого заместителя начальника УФСБ, так и сотрудников из отдела г. Североморска, получены не иначе как в ходе оперативно-розыскной деятельности, даже если она велась и не в отношении него, учитывая, что поступили в том числе и документы, касающиеся ООО «<данные изъяты>», полученные в ходе ОРД в <данные изъяты> в <адрес>. Следовательно, принимая во внимание ст. 11 Закона «Об ОРД», передача информации и документов в прокуратуру Мурманской области произведена незаконно, поскольку проверка, которая была инициирована в итоге, не поименована в данной статье как действие, основанное на результатах ОРД. Сама проверка возбуждена также без учета пределов предмета надзора органов прокуратуры, отраженных в ст. 21 Закона «О прокуратуре», учитывая Устав и его должностную инструкцию, их которых не усматривается, что, будучи Первым заместителем Главы ЗАТО г. Североморска он является должностным лицом МСУ, имеет исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения или организации деятельности органа МСУ. Его должность – это должность муниципальной службы, но не более того, хотя он и не оспаривает факт того, что с ним заключен трудовой договор, и он является председателем комиссии по делам несовершеннолетних. Устав ЗАТО г. Североморска, который прошел рецензию в Минюсте, не указывает на его должность, как на должность местного самоуправления. Возбуждение же проверки ставит под сомнение его авторитет, влечет и утрату доверия на службе, фактически, имеет место быть вторжение в его частную жизнь, нарушаются его права на неприкосновенность частной жизнь, личную и семейную тайну. При этом проверка шла в отношении него, а представление адресовано Главе ЗАТО г. Североморска, который и является единоначальным органом исполнительной власти. Полагал, что начальник отдела должна была обратиться к прокурору по вопросу прекращения проверки, учитывая, каким путем была получена использованная против него информация, но не сделала этого. Не возражал против рассмотрения дела при настоящей явке.

Прокурор Мурманской области, начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области извещены по месту исполнения должностных обязанностей, не явились.

Представители прокуратуры Мурманской области и ее должностных лиц Ларин А.А. и Анисимова Н.С. с административным исковым заявлением не согласились, полагали, что административный истец не обоснованно заявляет о себе как о лице, не являющемся должностным лицом местного самоуправления, учитывая, что имеются вопросы по должностной инструкции, которая была изучена при проверке и той, которую направили на запрос суда. То, что первый заместитель Главы не звучит в Уставе ЗАТО г. Североморска как должностное лицо МСУ, не свидетельствует об обратном, несоответствие Устава действующему законодательству не ставит под сомнение действия как УФСБ России по МО, так и прокуратуры в рамках борьбы с коррупционными проявлениями. Никакие материалы ОРМ в отношении Федулова А.Ю. не поступали, прокуратуре ничего неизвестно о том, что в отношении него велась ОРД. Все действия соответствуют действующему законодательству, административный иск удовлетворению не подлежит. Не возражали против рассмотрения дела при настоящей явке.

Представитель заинтересованного лица – УФСБ России по МО Легкий Н.Л. в судебном заседании возражал против удовлетворения требований, пояснив, что никакие ОРМ в отношении Федулова А.Ю. не проводились, все, что было направлено в адрес прокуратуры, получено в ходе служебной деятельности и направлено в рамках межведомственного взаимодействия в целях исполнения Национального плана противодействия коррупции. Нарушения Закона «Об ОРД» не было, иначе прокуратура, как надзорный орган, вправе была отреагировать соответствующим образом, если бы имело место быть нарушение закона, однако этого не последовало. Все доводы направлены на уход от ответственности. На основании изложенного просил суд отказать в удовлетворении требований Федулова А.Ю. в полном объеме. Не возражал против рассмотрения дела при настоящей явке.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, обозрев надзорное производство за № 86-165-2021 в отношении Федулова А.Ю., суд приходит к следующему.

Согласно статьям 23 и 24 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в частности, надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 1).

В силу ст. 21 названного Закона предметом надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Согласно ч. 2 данной статьи при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Как установлено в ходе рассмотрения дела, решением № 8 от 02.09.2021 прокурора Мурманской области инициирована проверка в отношении Федулова А.Ю. – Первого заместителя Главы ЗАТО г. Североморска, целью которой являлась оценка исполнения Федуловым А.Ю. законодательства о противодействии коррупции, основанием проверки явилась информация УФСБ России по МО. Предметом проверки указано исполнения антикоррупционного законодательства части обеспечения обязанности по принятию мер по предотвращению урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе за период с 2014-2021 годов, в том числе – ФЗ «О противодействии коррупции» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также иных требований федерального законодательства.

Срок проверки определен с 03.09.2021 по 02.10.2021, проведение проверки поручено начальнику отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области Кузнецовой И.А.

Данная проверка была проведена, по итогам проверки в адрес Главы ЗАТО г. Североморска вынесено представление № 86-4-18-2021/462дсп от 23.09.2021, которым указывалось на необходимость принятия мер, направленных на устранение допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, проведения служебной проверки, связанной с наличием конфликта интересов, решением вопроса об ответственности за совершение коррупционного правонарушения, то есть, фактически сделан вывод о наличии в действиях Федуловым А.Ю. нарушений законодательства о противодействии коррупции.

В настоящее время Федулов А.Ю. оспаривает решение о проведении проверки, полагая, что принимая его, прокуратура Мурманской области нарушила действующее законодательство, а именно – Федеральный закон «О прокуратуре в РФ» от 17.01.1992 № 2202-1 и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» № 144-ФЗ от 12.08.1995, выйдя за пределы своих полномочий и не усмотрев в действиях УФСБ РФ по МО нарушения действующего законодательства.

Однако суд не может согласиться с данной позицией административного истца в силу нижеследующего.

Федулов А.Ю. ссылается на то, что прокуратура уполномочена проводить проверку должностных лиц местного самоуправления, к коим он не относится, поскольку в должностной инструкции нет указания на это, а также его должность не поименована в Уставе ЗАТО г. Североморска в главе 4.

Суд, руководствуясь статьями 59-62 КАС РФ, а также статьей 84 КАС РФ, приходит к выводу, что указанная позиция основана на неверном толковании норм действующего законодательства.

Действительно, в должностной инструкции Федулова А.Ю. как Первого заместителя Главы ЗАТО г. Североморска, которая была направлена на запрос суда, в п. 1.3 отсутствует указание аналогичное тому, которое имеется в должностной инструкции, имеющейся в материалах проверки прокуратуры Мурманской области, где в п. 1.3 Первый заместитель Главы ЗАТО г. Североморска поименован как должностное лицо местного самоуправления, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями на решение вопросов местного значения и по организации деятельности администрации ЗАТО г. Североморска. При этом п. 1.2 данных инструкций звучит одинаково, относя должность первого заместителя к группе высших должностей муниципальной службы.

Однако совокупный анализ главы 4 Устава ЗАТО г. Североморска и статьи 52 Устава, а также ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и должностной инструкции Федулова А.Ю. (с учетом имеющихся у суда вариантов) указывает, что Первый заместитель Главы ЗАТО г. Североморска относится к должностным лицам местного самоуправления, поскольку согласно ст. 25 Устава Администрация муниципального образования ЗАТО г. Североморска входит в структуру органов местного самоуправления, а Первый заместитель Главы ЗАТО г. Североморска, в силу решений Совета депутатов ЗАТО г. Североморска № 393 от 30.04.2013 и № 323 от 20.12.2017 входит в структуру руководства администрации ЗАТО г. Североморска, что уже указывает на то, что Федулов А.Ю. имеет непосредственное отношение к организации деятельности Администрации ЗАТО г. Североморска, непосредственно подчиняясь Главе Администрации (п. 1.5 должностной инструкции). Также и квалификационные требования свидетельствуют о том, что указанная должность имеет непосредственное отношение к должностным лицам местного самоуправления - выборным либо заключившим контракт (трудовой договор) лицам, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления, исходя из ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В частности, п. 2.4 инструкции, который звучит одинаково в имеющихся в распоряжении суда вариантах, указано, что первый заместитель, в частности, должен обладать навыками оперативного принятия и реализации управленческих решений, организации и обеспечения выполнения задач, организации работы с иными органами местного самоуправления.

П. 3.2.1, 3.2.2, 3.2.4 должностной инструкции указывают, что первый заместитель исполняет полномочия Главы ЗАТО г. Североморска в период его временного отсутствия, контролирует работу заместителей Главы ЗАТО г. Североморска по его поручению, а также осуществляет контроль и координацию деятельности Комитета по развитию городского хозяйства, Комитета имущественных отношений, подведомственных им муниципальных предприятий и учреждений, независимо от их организационно-правовых форм, по реализации полномочий, направленных н решение вопросов местного значения муниципального образования ЗАТО г. Североморск и иных полномочий, входящих в их компетенцию, также в силу п. 3.2.5 осуществляет контроль за деятельностью отдела экономического развития и отдела архитектуры и градостроительства по реализации полномочий, входящих в их компетенцию. Аналогично и иные должностные обязанности, указанные в п. 3 должностной инструкции, в совокупности с правами, оговоренными в п. 4 должностной инструкции, свидетельствуют о том, что Первый заместитель Главы ЗАТО г. Североморска является должностным лицом местного самоуправления, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления на основании заключенного с ним контракта (трудового договора).

При этом п. 52.1 ст. 52 Устава ЗАТО г. Североморска указывает, что должность муниципальной службы – это должность в органах местного самоуправления ЗАТО г. Североморска с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий Главы ЗАТО г, Североморск, Совета депутатов и Администрации ЗАТО г. Североморска, а на муниципальных служащих распространяются запреты, предусмотренные законодательством РФ и Мурманской области (п. 53.4 ст. 53).

Следовательно, издание решения о проведении проверки в отношении Федулова А.Ю. как должностного лица местного самоуправления осуществлено в полном соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре в РФ».

Касательно ссылки административного истца на то, что проверка инициирована на основе информации УФСБ России по МО, незаконно переданной в прокуратуру, то суд учитывает, что ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» установлено, что оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее - органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Указанная деятельность состоит из целого ряда оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ), поименованных в ст. 6 настоящего Закона.

Федеральная служба безопасности РФ в лице своих территориальных подразделений является одним из органов, руководствующихся в своей деятельности вышеназванным Законом, учитывая ст. 5 Федерального закона «О ФСБ», указывающей на принципы деятельности ФСБ, включая сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности, а также ст. 10 этого же Закона.

Исходя из ст. 5 ФЗ «Об ОРД», органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий должны обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Не допускается осуществление оперативно-розыскной деятельности для достижения целей и решения задач, не предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд. При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц вышестоящий орган, прокурор либо судья в соответствии с законодательством Российской Федерации обязаны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Аналогично, ст. 6 Закона «О ФСБ» указывает, что полученные в процессе деятельности органов федеральной службы безопасности сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные причинить вред его законным интересам, не могут сообщаться органами федеральной службы безопасности кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

В данном случае материалами дела не подтверждается факт того, что в отношении Федулова А.Ю. в период августа-сентября 2021 года со стороны УФСБ России по МО велась ОРД, учитывая, что первое направление документов в отношении Федулова А.Ю. в адрес прокуратуры Мурманской области состоялось 25.08.2021 за исходящим номером №. При этом ни один из документов, перечисленных в приложении в данном письме, не указывает на то, что они были получены в результате ОРМ. Аналогично и иные документы, направлявшиеся уже 02.09.2021 за исходящим номером №, учитывая, что решение № о проведении проверки в отношении Федулова А.Ю. датировано 02.09.2021, не свидетельствуют о том, что в отношении него велась какая-либо оперативно-розыскная деятельность.

Принимая во внимание ст. 10 Закона «О ФСБ» на органы федеральной службы безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью, которые могут не быть связаны на прямую с осуществлением ОРД, учитывая п. «е» ст. 12 Закона «О ФСБ», согласно которому органы ФСБ обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе, в том числе, с коррупцией. При этом стороной административных ответчиков и заинтересованного лица обоснованно указано, что данное взаимодействие осуществлялось и ранее, и в настоящее время, принимая во внимание Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 16.08.2021 № 478, а также представленное постановление «Об итогах выполнения Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы органами прокуратуры и правоохранительными органами Мурманской области» № 1/1-2021 от 25.03.2021, совокупный анализ которых позволяет сделать вывод о совместной реализации органами прокуратуры и правоохранительными органами, в том числе, ФСБ России, комплекса мероприятий, направленных на активизацию борьбы с коррупцией, в том числе, на уровне субъекта РФ – Мурманской области.

Соответственно, направление информации в рамках межведомственного взаимодействия, при условии отсутствия доказательств того, что она получена именно в рамках ОРД в отношении Федулова А.Ю., не противоречит нормам ни Закона «Об ОРД», ни Закона «О ФСБ».

Доводы административного истца о том, что он может утратить доверие и авторитет на муниципальной службе, что прокуратура Мурманской области нарушила его право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и тайну корреспонденции отнюдь не свидетельствуют о том, что со стороны прокуратуры допущено нарушение его прав, учитывая отсутствие доказательств в обоснование последнего утверждения, а также принимая во внимание, что своим иском истец пытается поставить под сомнение итоги проведенной в отношении него проверки, отраженные в представлении прокурора Мурманской области в адрес Главы ЗАТО г. Североморска от 23.09.2021, которым фактически ставится вопрос о проведении служебной проверки в отношении Федулова А.Ю., связанной с наличием конфликта интересов, решении вопроса об ответственности за свершение коррупционного правонарушения и так далее. Вынесение данного представления осуществлено в соответствии со ст. 22 специального Закона.

Также в ходе рассмотрения дела суд приходит к выводу о том, что проверка в отношении Федулова А.Ю. проведена в соответствии с требованиями ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ», поскольку срок проведения проверки соблюден – окончена она 23.09.2021 – датой вынесения представления в адрес Главы ЗАТО г. Североморска, то есть в отведенный 30-дневный срок согласно ч. 4 ст. 21 специального Закона. О проведении проверки Федулов А.Ю. был уведомлен 03.09.2021, в день ее начала, когда у него были также отобраны объяснения.

То, что представление направлено именно в адрес Главы ЗАТО г. Североморска соответствует ч. 1 ст. 24 специального Закона, согласно которой представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Принимая во внимание Устав ЗАТО г. Североморска и решения Совета депутатов ЗАТО г. Североморска № 393 от 30.04.2013 и № 323 от 20.12.2017, именно Глава ЗАТО г. Североморска является руководителем Администрации ЗАТО г. Североморска, а также высшим должностным лицом ЗАТО г. Североморска, назначающим и освобождающим от должности и определяющим полномочия лиц, замещающих должности муниципальной службы, к коим и относится Первый заместитель Главы ЗАТО г. Североморска, как уже указывалось ранее. Обязанности направлять представление в адрес проверенного должностного лица специальным Законом не предусмотрено.

С учетом вышеизложенного нет оснований ставить под сомнение правомочность действий начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области по проведению проверки, поскольку в данном случае проведение проверки было законным, прекращению она не подлежала.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Федулова А.Ю. о признании незаконным решения прокурора Мурманской области № от 02.09.2021, признании незаконными действий начальника отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Мурманской области по проведению проверки, понуждении к отмене оспариваемого решения – отказать.

Решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Октябрьский районный суд города Мурманска в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий: Н.В. Шуминова