Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №а-4232/2023 по административному делу по административному иску Солнечногорского городского прокурора Московской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов городского округа Солнечногорск Московской области о признании незаконным бездействия по не рассмотрению протеста Солнечногорского городского прокурора Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№, о признании незаконным решения Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области»,

УСТАНОВИЛ:

Солнечногорский городской прокурор Московской области обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов городского округа Солнечногорск Московской области о признании незаконным бездействия по не рассмотрению протеста Солнечногорского городского прокурора Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№, о признании незаконным решения Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области».

В обоснование требований указано, что в рамках осуществления надзорной деятельности городской прокуратурой изучено решение Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области»

Указанным Решением установлен состав рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области, в том числе анализа штатного расписания, оценки заработной платы и выплат стимулирующего характера сотрудников аппарата Советов депутатов, анализ эффективности использования оргтехники и другого оборудования, анализ соблюдения трудового законодательства, оценка качества и своевременности ответов на обращения жителей, оценка планов работы аппарата совета и отчетов о выполнении поставленных задач, оценка эффективности распределения функциональных обязанностей, соблюдение графиков приема граждан, анализ отработки депутатских запросов.

Рабочая группа, созданная приведенным решением, фактически подменяет основные полномочия Контрольно-счетной палаты г.о. Солнечногорск, которая в свою очередь в соответствии с п.п. 1, 4, 5 ч. 4 ст. 45 Устава городского округа Солнечногорск, принятого решением Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№, осуществляет контроль за исполнением бюджета городского округа; организацию и контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета городского округа, а также средств, получаемых бюджетом городского округа из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими городскому округу, тем самым принятое решение предоставляет Совету депутатов городского округа Солнечногорск Московской области дополнительные полномочия, которые выходят за пределы предоставленных полномочий.

Кроме того, аппарат Совета депутатов не является органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, а осуществляет лишь организационные, материально-техническое документационное обеспечение деятельности Совета депутатов, ведение реестра принятых Советом депутатов муниципальных правовых актов, обеспечение делопроизводства Совета депутатов и его постоянных депутатских комиссий.

Наличие бланкетных норм приводит к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления.

Поскольку решение Совета Депутатов городского округа Солнечногорск от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области» принято за пределами предоставленных полномочий, нарушает компетенцию органов местного самоуправления, в связи с чем, городским прокурором на указанное решение подан протест ДД.ММ.ГГГГ№.2023, в соответствии с которым он подлежит рассмотрению в течении 10 дней со дня его поступления или на ближайшем заседании Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области.

Согласно уведомлению №-П от ДД.ММ.ГГГГ заседание Совета депутатов городского округа Солнечногорск было назначено на ДД.ММ.ГГГГ в 16 часов 00 минут, в соответствии с повесткой которого принятие решения по протесту прокурора не рассматривалось. Протест прокурора от ДД.ММ.ГГГГ№, внесенный в Совет депутатов городского округа Солнечногорск Московской, на решение Совета депутатов до настоящего времени не рассмотрен, решение не принято, ответ в письменной форме не предоставлен, что указывает на наличие бездействия со стороны административного ответчика.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены по ходатайству депутаты Совета Депутатов городского округа Солнечногорск Московской области ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО13, ФИО15, ФИО14, ФИО17, ФИО2 Д.В., ФИО16

В судебном заседании помощник прокурор поддержал заявленные требования, пояснив их по существу.

Представитель административного ответчика Совета Депутатов городского округа Солнечногорск Московской области в судебном заседании с предъявленным административным иском согласился.

Представитель заинтересованных лиц, депутатов Совета Депутатов городского округа Солнечногорск Московской области ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО13, ФИО15, ФИО14, ФИО17, ФИО12, ФИО16 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении административного иска, по основаниям изложенным в письменных возражениях, указав в том числе в возражениях, что фактически, целью протеста прокуратуры и административного искового заявления является не соблюдение законности и защита прав неопределенного круга лиц, а препятствование проверке деятельности аппарата Совета депутатов, и представляет из себя прямое вмешательство в законную деятельность Совета депутатов в интересах конкретного лица - Председателя Совета депутатов ФИО4 с целью обеспечения ее неподконтрольности и неподотчетности Совету депутатов.

Проверив материалы дела, выслушав доводы явившихся лиц, суд приходит к следующему.

В развитие закрепленной в статье 46 Конституции Российской Федерации гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, а часть 1 статьи 218 указанного Кодекса определяет, что гражданин может обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Тем самым процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством является не только установление нарушения закона, допущенное государственным органом, но и наличие последствий, которые свидетельствовали бы о нарушении прав административного истца. Требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно ст. 29 Устава городского округа Солнечногорск Московской области:

- структуру органов местного самоуправления городского округа составляют Совет депутатов городского округа, глава городского округа, администрация городского округа и Контрольно-счетная палата городского округа, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

- порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются настоящим Уставом в соответствии с законом Московской области (часть 2).

- Глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа (часть 3).

- представительным органом местного самоуправления является Совет депутатов городского округа (часть 4).

- исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация городского округа (часть 5).

- постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля является Контрольно-счетная палата городского округа (часть 6).

Согласно п.9 ч.1 ст. 32 Устава городского округа Солнечногорск Московской области: в исключительной компетенции Совета депутатов городского округа находятся: контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст. ст.34 Устава городского округа Солнечногорск Московской области:

- организацию деятельности Совета депутатов осуществляет председатель Совета депутатов, избираемый из числа депутатов. Председатель Совета депутатов осуществляет свои полномочия на постоянной основе (часть 1).

- председатель Совета депутатов подотчетен населению городского округа и Совету депутатов (часть 2).

- председатель Совета депутатов городского округа (часть 4):

- созывает заседания Совета депутатов, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня, подписывает решения Совета депутатов (п.2 ч.4);

- осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета депутатов и вопросов, вносимых на рассмотрение Совета депутатов (п.3 ч.4);

- ведет заседания Совета депутатов, ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом Совета депутатов (п.4 ч.4);

- издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Совета депутатов, подписывает решения Совета депутатов (п.5 ч.4);

- оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией (п.6 ч.4);

- осуществляет руководство аппаратом Совета депутатов (п.11 ч.4).

Согласно ч.1 ст. 45 Устава городского округа Солнечногорск Московской области: Контрольно-счетная палата городского округа является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Контрольно-счетная палата образуется Советом депутатов городского округа. Контрольно-счетная палата обладает правами юридического лица, является муниципальным казенным учреждением, образуемым для осуществления управленческих функций, и подлежит государственной регистрации в качестве юридического лица в соответствии с федеральным законом. В своей работе Контрольно-счетная палата подотчетна Совету депутатов городского округа.

В соответствии с Регламентом Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области:

- совет депутатов городского округа Солнечногорск Московской области состоит из 25 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (п. 2.1.).

- структура Совета депутатов включает: председателя Совета депутатов; заместителя председателя Совета депутатов; депутатов; постоянные комиссии Совета депутатов; депутатские объединения (фракции); рабочие группы; временные комиссии; аппарат Совета депутатов (п. 2.2.).

- работу Совета депутатов возглавляет председатель Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области (далее - председатель Совета депутатов), который исполняет свои обязанности на постоянной основе. Председатель Совета депутатов подотчетен Совету депутатов (п. 2.3.).

- председатель Совета депутатов (п.2.4.):

- созывает заседания Совета депутатов, доводит до сведения депутатов время и место их проведения, а также проект повестки дня, подписывает решения Совета депутатов городского округа (пп.2); осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета депутатов и вопросов, вносимых на рассмотрение Совета депутатов (пп.3); ведет заседания Совета депутатов, ведает внутренним распорядком в соответствии с регламентом Совета депутатов (пп.4); издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Совета депутатов, подписывает решения Совета депутатов (пп.5); оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией (пп.6); осуществляет руководство аппаратом Совета депутатов (пп.11).

- Совет депутатов для подготовки рассматриваемых вопросов может создавать рабочие группы из числа депутатов Совета депутатов, представителей структурных подразделений администрации городского округа Солнечногорск, других муниципальных и общественных органов, учреждений, а также специалистов (п.6.1.).

Судом установлено, что ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание постоянной депутатской комиссии по вопросам социальной политики, местного самоуправления, законности и правопорядка Совета депутатов, на которых были рассмотрены проекты решений (в т.ч. проект оспариваемого решения) и в тот же срок председателем комиссии ФИО12 проекты решений с сопроводительным письмом были направлены Председателю Совета депутатов ФИО4

ДД.ММ.ГГГГ указанные вопросы были включены в повестку дня 67 заседания Совета депутатов. Вопрос № «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата Совета депутатов городского округа Солнечногорск» был включен в повестку дня в соответствии с п. 11.4 Регламента Совета депутатов, был рассмотрен в соответствии с п.12.1 - 12.5 Регламента Совета депутатов. Большинством голосов от присутствующих депутатов (ЗА- 12 депутатов, ПРОТИВ - 7 депутатов, ВОЗДЕРЖАЛИСЬ - 2 депутата) оспариваемое решение было принято, оформлено и подписано.

В соответствии с п. 12.5 Регламента Совета депутатов, решения Совета депутатов, не носящие нормативный характер, считаются принятыми, если за них проголосовало большинство депутатов, присутствующих на заседании. Таким образом, процедура принятия решения была соблюдена.

На вышеуказанное решение Совета Депутатов городского округа Солнечногорск от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области» Солнечногорским городским прокурором подан протест ДД.ММ.ГГГГ№.2023, в соответствии с которым он подлежал рассмотрению в течении 10 дней со дня его поступления или на ближайшем заседании Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области.

Из письменных пояснений представителя административного ответчика следует, что протест был внесен в Совет депутатов ДД.ММ.ГГГГ, однако в адрес депутатов он был направлен только ДД.ММ.ГГГГ. С учетом указанных обстоятельств, Совет депутатов (представляющий из себя коллегиальный орган), несмотря на обязанность безотлагательного рассмотрения протеста прокурора, не имел возможности рассмотреть протест на заседаний Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ и не включил вопрос о рассмотрении протеста прокуратуры в повестку дня 68 заседания Совета депутатов, поскольку депутаты были лишены возможности ознакомиться с содержанием протеста прокурора на должном уровне, после рассмотреть его на профильной комиссии, как того требует Регламент Совета депутатов городского округа Солнечногорск.

Из обращения председателя постоянной депутатской комиссии по вопросам социальной политики, местного самоуправления, законности и правопорядка Совета депутатов ФИО2 Д.В. от ДД.ММ.ГГГГ в адрес председателя Совета депутатов г.о. Солнечногорск ФИО4 усматривается, что председателю Совета депутатов г.о. Солнечногорск ФИО4 указано об обязанности выполнения законных требований городской прокуратуры и принятии всех мер для рассмотрения протеста прокурора в указанный в протесте срок.

Таким образом, не рассмотрение протеста на вышеуказанном заседании Совета депутатов было обусловлено не бездействием Совета депутатов (как органа), а бездействием аппарата Совета депутатов, несвоевременно направившего указанный протест в их адрес для ознакомления и изучения, а также бездействием председателя Совета депутатов ФИО4, которая назначила заседание Совета депутатов на ДД.ММ.ГГГГ, т.е. за пределами сроков рассмотрения протеста.

Из письменного отзыва заинтересованных лиц следует, что на заседании Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ протест Солнечногорского городского прокурора был рассмотрен. При рассмотрении данного вопроса, председателем Совета депутатов г.о. Солнечногорск ФИО4 был поставлен только один вопрос «Об отмене решения от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области». Указанное решение принято не было (поскольку большинство от присутствующих депутатов проголосовало против принятия решения). Попытки депутатов поставить на голосование иные вопросы, например, «Об отклонении протеста Солнечногорской городской прокуратуры», «Об обжаловании протеста Солнечногорской городской прокуратуры» были проигнорированы председателем Совета депутатов ФИО4 Непринятие решения (которое возможно оформить в виде муниципального правового акта) было обусловлено действиями Председателя Совета депутатов ФИО4, не поставившего на голосование иные варианты решений.

Вместе с тем, судом установлено, что протест прокурора от ДД.ММ.ГГГГ№.2023 хоть и с пропуском срока установленного для его рассмотрения, но был рассмотрен на заседании Совета депутатов ДД.ММ.ГГГГ. Фактически же, пропуск срока для рассмотрения протеста Солнечногорского городского прокурора обусловлен тем, что Председатель Совета депутатов не назначила заседание Совета депутатов в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ.

Довод Солнечногорского городского прокурора о том, что рабочая группа, созданная оспариваемым решением, фактически подменяет основные полномочия Контрольно-счетной палаты г.о. Солнечногорск, что принятое решение предоставляет Совету депутатов городского округа Солнечногорск Московской области дополнительные полномочия, которые выходят за пределы предоставленных полномочий не соответствует действительности, поскольку, как указывалось выше в силу положений ч.1 ст.45 и ч.2,4 ст.34 Устава городского округа Солнечногорск Московской области, аппарат Совета депутатов г.о. Солнечногорск и Контрольно-счетная палата г.о. Солнечногорск подотчетны Совету депутатов г.о. Солнечногорск.

Более того, в соответствии с пунктом 2.2. Регламента Совета депутатов г.о. Солнечногорск, аппарат Совета депутатов г.о. Солнечногорск входит в структуру Совета депутатов г.о. Солнечногорск.

В соответствии с пунктом 2.3 и 2.4 Регламента Совета депутатов г.о. Солнечногорск, Председатель Совета депутатов г.о. Солнечногорск осуществляет руководство аппаратом Совета депутатов и подотчетен Совету депутатов.

Формы осуществления контроля за деятельностью Председателя Совета депутатов, аппарата Совета депутатов вправе определять самостоятельно. В том числе, вправе создавать рабочие группы по проверке деятельности аппарата Совета депутатов г.о. Солнечногорск, что не противоречит п.6.1. Регламента Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области и не противоречит действующему законодательству.

Довод Солнечногорского городского прокурора о том, что Совет депутатов не вправе осуществлять контроль за деятельность аппарата Совета депутатов (поскольку последний не является органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения) противоречит положениям Устава городского округа Солнечногорск Московской области, в соответствии с которыми, председатель Совета депутатов осуществляет руководство аппаратом Совета депутатов и подотчетен Совету депутатов. Таким образом, Совет депутатов имеет право осуществлять контроль за тем, каким образом Председатель Совета депутатов осуществляет руководство аппаратом, а также осуществлять контроль за деятельностью аппарата Совета депутатов.

Доводы Солнечногорского городского прокурора о том, в оспариваемом решении содержатся коррупциогенные факторы, перечисленные в Методике проведения антикоррупционный экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№, судом не могут быть приняты, т.к. указанная методика не может быть применима к оспариваемому решению, поскольку оно не является нормативным правовым актом. Кроме того, оспариваемое решение не содержит каких-либо коррупционных факторов, устанавливающих для созданной рабочей группы Совета депутатов г.о. Солнечногорск необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил.

Из смысла ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, полностью или в части только в том случае, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Между тем, совокупность названных условий для удовлетворения требований прокурора судом при рассмотрении настоящего дела не установлена.

Как следует из норм действующего законодательства, по своей сути административное судопроизводство направлено не на сам факт признания незаконными тех или иных решений, действий (бездействия) государственного органа или должностного лица, судебная защита имеет целью именно восстановление нарушенного права (ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 3, 4 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Для удовлетворения требований недостаточно одного только установления нарушения законодательства, такое нарушение в бесспорном отношении к самому истцу должно приводить к нарушению его прав; в то же время в системном толковании процессуального закона решение о признании бездействия незаконным - своей целью преследует именно восстановление прав административного истца, о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение об обязании административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

По мнению суда, прокурором в нарушение ч. 11 ст. 226 КАС РФ не представлены доказательства, что именно в результате бездействий Совета депутатов г.о. Солнечногорск по не рассмотрению в установленный срок протеста прокурора, либо самим оспариваемым решением были нарушены права неопределенного круга лиц, в чьих интересах прокурором подан административный иск.

Кроме того, изучив обстоятельства дела и позиции участников, суд приходит к выводу, что фактически прокурором заявлен административный иск в интересах Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области и аппарата Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области, т.е. в интересах определенного круга лиц, что противоречит указанию в самом административном исковом заявлении, на то, что он заявлен в интересах неопределенного круга лиц. Предусмотренных ст.39 КАС РФ законных оснований для предъявления прокурором настоящего административного иска судом не установлено. При таких обстоятельствах дела в удовлетворении административного иска следует отказать в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст. 199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Солнечногорского городского прокурора Московской области в интересах неопределенного круга лиц к Совету депутатов городского округа Солнечногорск Московской области о признании незаконным бездействия по не рассмотрению протеста Солнечногорского городского прокурора Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№, о признании незаконным решения Совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О создании рабочей группы для проверки деятельности аппарата совета депутатов городского округа Солнечногорск Московской области», оставить без удовлетворения.

Настоявшее решение может быть обжаловано в Московский областной суд через Солнечногорский городской суд в апелляционном порядке в течении одного месяца, с момента составления мотивированного решения ДД.ММ.ГГГГ.

Судья: И.И. Гордеев