Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в здании суда административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кадырова А.Р. к администрации г. Орла о признании недействующим постановления администрации г. Орла от 09 сентября 2015 г. № 3993 (в редакции постановления № 4698 от 30 ноября 2020 г.),

установил:

постановлением администрации г. Орла № 3993 от 09.09.2015 утвержден Порядок предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла (далее - Порядок), который официально опубликован в издании «Орловская городская газета».

Постановлениями администрации г. Орла от 13.04.2016 № 1548, от 16.06.2016 № 2645, от 31.08.2016 № 3908, от 27.03.2017 № 1162, от 12.02.2019 № 474, от 14.03.2019 № 976, от 30.11.2020 № 4698 в данный нормативный правовой акт внесены изменения и дополнения.

В соответствии с пунктами 1.3. и 1.4 Порядка субсидия предоставляется перевозчикам в целях возмещения недополученных доходов (далее - недополученные доходы) в связи с осуществлением перевозок по льготным проездным билетам для студентов и школьников, а также пенсионеров, имеющих страховую пенсию по старости, зарегистрированных в городе Орле, не имеющих ежемесячной денежной выплаты из федерального или областного бюджетов. Предоставление субсидии осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе за счет средств бюджета города Орла в пределах лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год на основании соглашения о предоставлении субсидии.

Согласно пункту 3.2 указанного Положения суммы субсидий Перевозчику производится отдельно для электротранспорта (трамвай, троллейбус) и автотранспорта (автобус) по формуле:

Кi = Л / 12 х Пi / Псум, где:

Кi - ежемесячная денежная компенсация i-му Перевозчику соответствующего вида транспорта, обеспечивающему предоставление транспортных услуг;

Л - лимит бюджетных обязательств на текущий финансовый год по соответствующему виду транспорта;

12 - количество месяцев в году;

Пi - количество пассажиров, перевезенных i-ым Перевозчиком соответствующего вида транспорта за отчетный период по всем видам льготных проездных билетов;

Псум - суммарное количество пассажиров, перевезенных соответствующим видом транспорта за отчетный период по всем видам льготных проездных билетов.

Количество пассажиров, перевезенных i-ым Перевозчиком за отчетный период по всем видам льготных проездных билетов, и суммарное количество пассажиров, перевезенных за отчетный период по всем видам льготных проездных билетов, определяется на основании отчета Оператора, составленного в соответствии с Положением о проездных билетах в городе Орле (пункт 3.3 Положения).

Индивидуальный предприниматель Кадыров А.Р. (далее – ИП Кадыров А.Р.) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Порядка.

В обоснование административного иска указано, что он осуществляет перевозки пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, в связи с чем является получателем указанной субсидии.

Полагает, что утвержденный Порядком расчет сумм субсидий не позволяет компенсировать перевозчикам в полном объеме недополученные доходы в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, поскольку ограничен лимитом бюджетных обязательств.

Данное обстоятельство, по мнению административного истца, противоречит частям 1 и 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено возмещение расходов транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета, если в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, без какого-либо ограничения размера подлежащих возмещению перевозчику понесенных расходов, а также положениям статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой определено возмещение в полном объеме понесенных перевозчиком убытков.

Также указывает, что с учетом правовой природы рассматриваемой субсидии, возможность ее ограничения лимитом бюджетных обязательств не основано на положениях статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также приводит доводы о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, так как не была проведена оценка регулирующего воздействия его проекта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В судебное заседание административный истец ИП Кадыров А.Р., извещенный надлежащим образом, не явился, его представитель на основании доверенности Овечкина Н.В. заявленные требования поддержала в полном объеме по указанным в административном иске основаниям и дополнениях к нему.

Представитель административного ответчика администрации г. Орла на основании доверенности Кондратова А.Д., являющаяся, также представителем заинтересованного лица Управления городского хозяйства и транспорта администрации г. Орла, полагала заявленные административные требования не подлежащими удовлетворению, по основаниям указанным в письменном отзыве на иск.

Представитель заинтересованного лица Финансово – экономического управления администрации г. Орла, извещенный надлежащим образом, в судебное заседание не явился.

Выслушав стороны, изучив материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Капустянской Г.В., полагавшей требования административного истца не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 1, 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 4 части 1 статьи 30 Устава города Орла в систему муниципальных правовых актов входят постановления администрации города Орла по вопросам местного значения.

Частями 2, 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Из положений пункта 5 статьи 31 Устава города Орла, принятого Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 22.06.2005 N 72/753-ГС, нормативные правовые акты органов местного самоуправления подлежат официальному опубликованию в газете «Орловская городская газета» или обнародованию. Не опубликованный (не обнародованный) официально для всеобщего сведения нормативный правовой акт органа местного самоуправления не имеет юридической силы.

Судом установлено, что постановление администрации города Орла от № 3993 от 09.09.2015 «Об утверждении Положения о проездных билетах в городе Орле и Порядка предоставления субсидий перевозчикам, осуществляющим перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок города Орла» опубликовано 11.09.2015 в «Орловской городской газете» выпуск № 35 и размещено на официальном сайте администрации города Орла в сети «Интернет», что соответствует положениям статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 31 Устава города Орла.

Постановления администрации г. Орла от 13.04.2016 № 1548, от 16.06.2016 № 2645, от 31.08.2016 № 3908, от 27.03.2017 № 1162, от 12.02.2019 № 474, от 14.03.2019 № 976, от 30.11.2020 № 4698, которыми в данный нормативный правовой акт внесены изменения и дополнения, также были опубликованы в «Орловской городской газете».

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт администрации г. Орла и последующие изменения и дополнения к нему официально опубликованы и вступили в силу в порядке, установленном законодательством.

По мнению административного истца, при принятии Порядка были нарушены положения части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1.8 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов города Орла и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов города Орла, утвержденного Постановлением Администрации города Орла от 04.12.2014 № 4776, так как оценка регулирующего воздействия проекта Порядка не проводилась.

Вместе с тем, судом установлено, что в соответствии с указанными требованиями информация о разработке проекта Порядка и результатах его публичного обсуждения в период с 14.08.2015 по 28.08.2015 размещена на официальном сайте администрации г. Орла в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», что подтверждается представленным в материалы дела скрином с официального сайта администрации г. Орла. Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект нормативно – правового акта был размещен на указанном сайте ранее, и по нему заместителем главы администрации г. Орла Тарасовым И.В. дано заключение об оценке регулирующего воздействия.

Следовательно, независимая антикоррупционная экспертиза проекта Порядка, вопреки доводам административного истца, была проведена.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что порядок и процедура принятия постановления администрации г. Орла № 3993 от 09.09.2015 соответствуют установленным действующим законодательством требованиям.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменены ранее существовавшие по вопросам совместного ведения в указанной сфере полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также изменен порядок предоставления льгот отдельным категориям граждан, имеющим право на льготный проезд в общественном городском и пригородном общественном транспорте, предусмотренных ранее принятыми федеральными законами.

С 1 января 2005 года предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Названным Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ предписано субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового имущественного положения, а также других обстоятельств.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно части 5 статьи 20 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В соответствии с пунктом 1 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации за перевозку пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

Пунктом 5 указанной статьи определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно абзацу 2 пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в том числе в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

В силу пункта 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования, перечисленные в абзаце 2 пункта 1 указанной статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Общие положения о предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам установлены в статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 1 которой субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

Подпунктом 3 пункта 2 указанной нормы предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять:

категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

цели, условия и порядок предоставления субсидий;

порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии);

положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в том числе в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. № 1492 ы (далее – Общие требования).

Названными Общими требованиями закреплены положения, которые должны содержать правовые акты, регулирующие предоставление субсидий из соответствующего бюджета.

Подпунктом «в» пункта 3 Общих требований предусмотрено, что в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в правовом акте указываются наименование органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления или организации, осуществляющих функции главного распорядителя бюджетных средств, до которых в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации как получателей бюджетных средств доведены в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий на соответствующий финансовый год (соответствующий финансовый год и плановый период).

В соответствии с пунктом 5 Общих требований при определении условий и порядка предоставления субсидий в правовом акте указываются:

размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из результатов предоставления субсидии), и источника ее получения, за исключением случаев, когда размер субсидии определен законом (решением) о бюджете (решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования или местной администрации) (подпункт «д»);

порядок предоставления субсидии в очередном финансовом году получателю субсидии, соответствующему установленным правовым актом требованиям, в случае невозможности ее предоставления в текущем финансовом году в связи с недостаточностью лимитов бюджетных обязательств, указанных в подпункте "в" пункта 3 настоящего документа, без повторного прохождения отбора (в случае, если получатель субсидии определяется по результатам отбора в форме запроса предложений) (при необходимости) (подпункт «е»);

условия и порядок заключения между главным распорядителем как получателем бюджетных средств и получателем субсидии, а также иной организацией (в случае, если такое требование предусмотрено правовым актом) соглашения, дополнительного соглашения к соглашению, в том числе дополнительного соглашения о расторжении соглашения (при необходимости) (подпункт «и»),

требование о включении в соглашение в случае уменьшения главному распорядителю как получателю бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, указанных в подпункте "в" пункта 3 настоящего документа, приводящего к невозможности предоставления субсидии в размере, определенном в соглашении, условия о согласовании новых условий соглашения или о расторжении соглашения при недостижении согласия по новым условиям (подпункт «к»).

Согласно статье 20 Устава города Орла администрация города Орла является исполнительно-распорядительным органом города Орла, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Орловской области.

Следовательно, администрация г. Орла, как постоянно действующий исполнительный орган муниципального образования «г. Орел», вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий индивидуальным предпринимателям, определять категории и (или) критерии отбора индивидуальных предпринимателей, цели, условия и порядок предоставления субсидий, перечень документов, предоставляемых получателем субсидии, а также требования к указанным документам.

Судом установлено и следует из представленных материалов, что между ИП Кадыровым А.Р. (перевозчик) и администрацией г. Орла заключено соглашение от 14.09.2016 №*** (далее – Соглашение) на предоставление перевозчику субсидий в целях возмещения недополученных доходов в связи с осуществлением перевозок льготных категорий пассажиров по проездным билетам длительного пользования (школьники, студенты и пенсионеры, имеющие трудовую пенсию по старости, зарегистрированных в г. Орле, не имеющих ежемесячной денежной выплаты из федерального или областного бюджетов (далее – недополученные доходы), за счет средств бюджета города Орла в соответствии с Порядком.

Пунктом 2.2.2 названного соглашения предусмотрено, что по окончании проверки представленных документов администрация г. Орла перечисляет перевозчику средства на возмещение недополученных доходов на основании расчета суммы субсидии и в пределах утвержденных бюджетных ассигнований.

Субсидия предоставляется при условии согласия перевозчика на осуществление главным распорядителем бюджетных средств и органами муниципального финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидии (пункт 3.1 Соглашения).

Как следует из служебной записки заместителя главы администрации г. Орла – начальника финансово-экономического управления администрации г. Орла от 19.02.2021 размер лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год определяется как разница в доходах перевозчиков от одной поездки по общегражданского не льготному проездному билету и льготному проездному билету длительного пользования, умноженная на количество совершенных транзакций по льготным проездным билетам за предшествующий год.

Судом установлено и не оспаривалось сторонами, что ИП Кадыровым А.Р. ежегодно были получены указанные субсидии за счет средств муниципального бюджета.

Также, ИП Кадыровым А.Р. было реализовано право на возмещение убытков в полном объеме путем обращения в Арбитражный суд Орловской области с иском о взыскании убытков в виде неполученных доходов в связи с осуществлением перевозок пассажиров по регулируемым транспортным маршрутам с предоставлением права льготного проезда пассажирам на условиях единого социального проездного билета, проездных билетов длительного пользования.

При установленных обстоятельствах суд считает необоснованным довод административного истца о нарушении его прав в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан.

Проверяя содержание оспариваемой нормы на предмет соответствия федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, с учетом положений пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд отмечает, что в силу природы стимулирующих субсидий как финансовой поддержки участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии в определенном размере, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий сверх предусмотренных законом о бюджете денежных средств на эти цели.

В связи с чем, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые административным истцом положения пунктов 1.4 и 3.2 Порядка исходя из четкой и ясной информации, обосновывающей размер субсидии, соответствующей Общим требованиям, прав административного истца не нарушают, и обусловлены предусмотренными бюджетным законодательством принципами об эффективном использовании бюджетных средств и целевого характера бюджетных средств.

При таких обстоятельствах, установив, что оспариваемые пункты Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления ИП Кадырова А.Р.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление индивидуального предпринимателя Кадырова А.Р. к администрации г. Орла о признании недействующим постановления администрации г. Орла от 09 сентября 2015 г. № 3993 (в редакции постановления № 4698 от 30 ноября 2020 г.) оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Орловский областной суд через Советский районный суд г. Орла в течение месяца со дня изготовления судом мотивированного текста решения, с которым можно ознакомиться 25 марта 2021 г.

Судья Е.Е. Бардина

Мотивированное решение составлено 25 марта 2021 г.