Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Крамских А.А. к Законодательному Собранию Республики Карелия о признании незаконным решения об отказе в предоставлении информации, оформленного письмом от 16.05.2016 № 2-1/14, понуждении к совершению действий,

УСТАНОВИЛ:

Крамских А.А. (далее – административный истец, заявитель) обратилась в суд с административным иском к Законодательному Собранию Республики Карелия (далее – Законодательное собрание, представительный орган, административный ответчик) о признании незаконным решения, оформленного письмом от 16.05.2016 № 2-1/14 (далее – оспариваемое решение, решение от 16.05.2016), которым заявителю было отказано в получении сведений о величине выплаченного депутатам возмещения расходов по найму жилого помещения в г. Петрозаводске (далее – возмещение), понуждении устранить допущенные нарушения посредством представления запрошенной информации, полагая, что оспариваемое решение нарушает ее право на получение информации о деятельности государственного органа, а также об использовании бюджетных средств.

Административный истец и его представитель в судебном заседании на требованиях настаивали по доводам, подробно изложенным в административном исковом заявлении, пояснив, что обращение, явившееся основанием для принятия оспариваемого решения, было написано от имени гражданина, а не от имени редакции средства массовой информации, сотрудником которого он является, а также не в качестве журналиста.

Заявитель полагал, что имеет право на получение запрошенных сведений в качестве избирателя и налогоплательщика, указывая на актуальной запрошенной информации. Указал, что имеет право знать фамилии депутатов, получавших в 2014-2015 гг. возмещения, а также о полученных каждым из них суммах возмещения без указания конкретных квартир, за аренду которых она получается, с тем, чтобы иметь возможность контролировать расходование Законодательным собранием бюджетных средств.

Представитель административного ответчика в ходе рассмотрения дела полагал требования необоснованными, указывая на отсутствие оснований для предоставления испрашиваемой информации.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, обозрев материалы дела № 23630/2015, суд приходит к следующим выводам.

Заявитель, действуя в качестве физического лица, 21.04.2016 обратился в Законодательное собрание с запросом, в котором просил предоставить сведения за 2014-2015 гг. (по годам) о конкретных депутатах (с указанием фамилии) Законодательного собрания, получавших возмещение расходов по найму жилого помещения, а также о размере возмещения, полученном каждым из них.

Председатель Законодательного собрания оспариваемым решением 16.05.2016 отказал заявителю в предоставлении запрошенных сведений со ссылкой на положения ФЗ «О персональные данные» (далее – Закон № 152-ФЗ), ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон № 273-ФЗ), Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования, утвержденный Указом Президента РФ от 08.07.2013 № 613 (далее – Порядок от 08.07.2013).

Одновременно административному истцу было сообщено, что депутатам представительного органа, работающим на профессиональной постоянной основе, из бюджета Республики Карелия возмещены расходы по найму жилых помещений: в 2014 году – 5158,4 тыс. руб., в 2015 году – 5258,9 тыс. руб.

С настоящим административным иском заявитель обратился 02.06.2016.

Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела, пояснениями сторон и не оспариваются ими.

В силу п. 2 ч. 2 ст. 1, пп. 1 и 2 ч. 9, ч. 11 ст. 226 КАС РФ по жалобам на действия должностного лица административный истец должен доказать, нарушены ли оспариваемым решением, действием (бездействием) его права, свободы и законные интересы, соблюден ли срок обращения в суд, а административный ответчик обязан доказать, что им при вынесении оспариваемого решения, совершения действия (бездействия) соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемых действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения полностью или частично заявленных требований является признание оспариваемых решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Разрешая настоящее дело, суд отмечает, что обращения заявителя как к административному ответчику, так и в суд были инициированы им исключительно в качестве гражданина, в связи с чем при разрешении настоящего дела судом не учитываются дополнительные гарантии на получение информации, которые могли быть ему предоставлены, в том числе, в силу статей 38-41, 47 Закона РФ «О средствах массовой информации».

В соответствие с п. 3 ст. 3, п. 2 ст. 5, пп. 1 и 2 ст. 9 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон № 149-ФЗ) правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципе открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения и, в зависимости от категории доступа к ней, подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа); ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

В силу пп. 1 и 2 ст. 8 Закона № 149-ФЗ граждане (физические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, при этом гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Подпунктом 3 пункта 4 этой же статьи установлено, что не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

В силу чч. 1 и 2 ст. 32, ч. 1 ст. 34, ст. 35, ч. 2 ст. 39, ст. 40 Конституции Республики Карелия Законодательное собрание является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Карелия, состоящим из депутатов, работающих, в том числе, на профессиональной постоянной основе, из числа которых избирается Председатель Законодательного собрания, ведающий внутренним распорядком в соответствии с принимаемым Регламентом; в течение срока полномочий депутат Законодательного собрания обязан соблюдать ограничения и исполнять обязанности, предусмотренные федеральными законами, а права, обязанности и ответственность депутата Законодательного собрания устанавливаются законом Республики Карелия.

В соответствие с п. 5, 11, 12 Регламента Законодательного собрания Председатель Законодательного собрания представляет Законодательное собрание во взаимоотношениях с должностными лицами и органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, Главой Республики Карелия, Правительством Республики Карелия, иными органами государственной власти Республики Карелия, должностными лицами и органами местного самоуправления, представителями иностранных государств и международных организаций, общественными объединениями; выполняет иные функции, возложенные на него Законодательным собранием; осуществляет полномочия руководителя Законодательного собрания как юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято компетентным должностным лицом.

Поскольку со дня обращения заявителя до дня принятия оспариваемого решения прошло менее 30 дней (иной срок рассмотрения обращения о предоставлении запрошенной административным истцом информации не установлен), суд приходит к выводу, что срок рассмотрения, установленный ч. 1 ст. 12 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не пропущен.

В силу ст. 29 Закона Республики Карелия «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия» (далее – Закон № 612-ЗРК) при переезде в город Петрозаводск депутату Законодательного собрания, работающему на профессиональной постоянной основе, не обеспеченному жилым помещением в городе Петрозаводске, ежемесячно возмещаются расходы по найму жилого помещения депутатом Законодательного собрания совместно с членами его семьи (супругом, несовершеннолетними детьми), которые в соответствие со статьей 31 этого же закона возмещаются за счет средств, предусмотренных законом о бюджете Республики Карелия на содержание Законодательного собрания.

Статьей 10 Закона № 612-ЗРК установлено, что депутат Законодательного собрания ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию Законодательного собрания по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного собрания (далее - комиссия), сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, если федеральными законами для них не установлена иная форма представления указанных сведений (далее – сведения о доходах и расходах), которые отражаются в соответствующих разделах справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, форма которой утверждена Президентом Российской Федерации, достоверность и полноту которых проверяет комиссия.

Основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке, в том числе: постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; общероссийскими и региональными средствами массовой информации (части 1-6); представляемые депутатами Законодательного собрания сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера размещаются на официальном сайте Законодательного собрания не позднее 30 апреля текущего года; представляемые депутатами Законодательного Собрания сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставляются для опубликования средствам массовой информации в течение 30 дней после получения их запроса в письменной форме (часть 11 в редакции, действовавшей на момент предоставления ответа).

Положения Закона № 612-ЗРК приняты в развитие ограничений и обязанностей, налагаемых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, установленные ч. 4 статьи 12.1 Закона № 273-ФЗ, которым установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (преамбула к указанному закону).

Кроме того, приведенные положения Закона № 612-ЗРК воспроизводят положения чч. 3.1 – 3.7 ст. 12 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ).

При этом частью 3.8 этой же статьи предусмотрено, что порядок размещения на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации представляемых депутатами сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и порядок предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросом определяются законами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, имея ввиду положения преамбулы п. 1 ч. 1 ст. 5, пп. 1, 5, 6 ст. 7 Закона № 273-ФЗ, определяемые Президентом Российской Федерации основные направления государственной политики в области противодействия коррупции, в том числе, в части введения антикоррупционных стандартов (то есть установление для соответствующей области деятельности системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области), являются едиными, в связи с чем права государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, а также устанавливаемые для указанных служащих и лиц ограничения, запреты и обязанности унифицируются.

Подпунктом «а» пункта 3 Порядка от 08.07.2013 установлен прямой запрет на размещение на официальных сайтах и предоставление средствам массовой информации для опубликования иных сведений (кроме указанных в пункте 2 настоящего порядка) о доходах служащего (работника), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем на праве собственности названным лицам, и об их обязательствах имущественного характера.

В силу пп. «в» п. 2 Порядка от 08.07.2013 на официальных сайтах размещаются и средствам массовой информации предоставляются для опубликования только сведения о декларированном годовом доходе служащего (работника), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Соответственно, опубликованию (представлению средствам массовой информации) подлежат лишь сведения о суммарном годовом доходе, полученном из всех источников, без указания вида дохода (по основному месту работы, от педагогической и научной деятельности, иные доходы с указанием их вида и т.д.), а также источниках его получения.

Данное делегированное регулирование осуществлено Президентом РФ во исполнение полномочий, возложенных на него непосредственно Законом № 273-ФЗ, а также следует из предписания ст. 7 Закона № 152-ФЗ.

При этом учитывается, что возмещение относится к одному из видов полученного депутатом Законодательного собрания дохода, отличным от дохода по основному месту работы (имея ввиду графы 1 и 6 раздела 1 справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденной Указом Президента РФ от 23.06.2014 № 460).

С учетом изложенного, положений п. 5 ст. 2, чч. 1 и 2, п. 4 ч. 3 ст. 5, ч. 2, п. 3 ч. 4 ст. 6, чч. 1 и 2 ст. 9 Закона № 149-ФЗ, сведения о виде полученного каждым конкретным депутатом дохода, относятся к информации ограниченного доступа, в связи с чем Законодательное собрание не вправе распространять ее свободно, в том числе, посредством размещения на сайте и предоставления средствам массовой информации.

Получение по индивидуальному обращению каждого гражданина сведений о доходах и расходах в большем объеме, нежели чем предусмотрено Порядком от 08.07.2014 для размещения на официальном сайте и предоставления средствам массовой информации для опубликования недопустимо, поскольку не только влечет раскрытие информации ограниченного доступа, но и ограничивает иных лиц в ее получении.

При этом учитывается, что доведение до сведения избирателей подлежащих распространению сведений о доходах и расходах посредством размещения на официальном сайте Законодательного собрания, а также получения средствами массовой информации, является наиболее простым и доступным способом их обнародования, в том числе, применительно к положениям чч. 1 и 5 ст. 7, ч. 5 ст. 8 Закона № 149-ФЗ, ч. 1 ст. 12, ч. 3 ст. 19 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в связи с чем после ее размещения в сети «Интернет» и опубликования ее в средствах массовой информации, ответ на запрос ограничивается указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация.

Кроме того, получение данных сведений в индивидуальном порядке с возможностью их последующего опубликования в средстве массовой информации (имея ввиду то обстоятельство, что заявитель фактически является действующим сотрудником одного из них) позволяет их получать не в качестве журналиста, а в качестве гражданина, с последующим использованием в своей профессиональной деятельности, в связи с чем установленное ограничение может быть обойдено.

Вместе с тем, имея ввиду значимость свободы массовой информации (в том числе, в свете чч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ), средствам массовой информации предоставляются дополнительные гарантии по сбору и получению информации (статьи 38-41, 47 Закона РФ «О средствах массовой информации»), по отношению к обычным гражданам, в связи с чем последние не могут обладать большим объемом прав, нежели чем журналисты.

Полагая возможным применить ограничения, установленные Порядком от 08.07.2014 в отношении депутатов Законодательного собрания, суд отмечает, что сам по себе тот факт, что ч. 11 ст. 10 Закона № 612-ЗРК (принятой во исполнение предписания ч. 3.8 ст. 12 Закона № 184-ФЗ) не установлено ограничение об объеме сведений о доходах и имуществе депутатов Законодательного собрания, размещаемых на официальном сайте и предоставляемых средствам массовой информации, не освобождает административного ответчика от обязанности по нераспространению сведений, указанных в пп. «а» п. 3 Порядка от 08.07.2014, имея ввиду то обстоятельство, что данные сведения отнесены к сведениям ограниченного доступа.

Диспозитивность ч. 3.8 ст. 12 Закона № 184-ФЗ не может повлечь освобождение обладателя информации ограниченного доступа от обязанности по сохранению ее конфиденциальности, а относится только и исключительно порядку предоставления сведений о доходах и имуществе (сроки предоставления, круг лиц, которым она может быть предоставлена и т.п.).

При этом учитывается, что самим Законодательным собранием, в том числе, применительно к правовой позиции, сформулированной в пункте 6 судебной практики по административным делам Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года, ч. 11 ст. 10 Закона № 612-ЗРК не расширялся объем сведений о доходах и имуществе, подлежащих обнародованию.

Кроме того, суд учитывает, что в силу вытекающего из п. 1 ч. 1 ст. 5, пп. 1, 5, 6 ст. 7 Закона № 273-ФЗ равенства прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей, отнесение сведений о доходах и имуществе к информации ограниченного доступа должно распространяться на всех перечисленных лиц вне зависимости от замещаемой должности.

Соответственно, сведения о доходах и имуществе не могут применительно к одним должностным лицам (лицам, замещающим государственные или муниципальные должности) являться информацией ограниченного доступа, а применительно к другим – общедоступной.

При этом учитывается, что в силу п. 7 Положения о порядке размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования, утвержденном Постановлением ГД ФС РФ от 05.07.2013 № 2696-6 ГД сведения о доходах и расходах, представляемые депутатом Государственной Думы и не подлежащие размещению на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, являются сведениями конфиденциального характера (ограниченного доступа).

Вопреки утверждению административного истца, информация о размере получаемого каждым депутатом Законодательного собрания возмещения, не относятся к перечисленной в п. 3 ч. 4 ст. 8 Закона № 149-ФЗ информации, которой (применительно к сведениям о возмещении) является информация суммах расходов на выплату возмещения всем депутатам, предоставленной оспариваемым решением.

Обратное толкование позволяет требовать от любого органа государственной власти или государственного органа предоставления сведений о каждом конкретном получателе любой выплаты (денежные довольствие и содержание, заработная плата, социальные выплаты, пенсии, пособия и т.д.), осуществляемой за счет средств бюджета и о ее размере, а не сведения о суммах расходах по конкретным статьям бюджета, что, очевидно не соответствует положениям п. 5 ст. 2, чч. 1 и 2, п. 4 ч. 3 ст. 5, ч. 2, п. 3 ч. 4 ст. 6, чч. 1 и 2 ст. 9 Закона № 149-ФЗ, ст. 7 Закона № 152-ФЗ.

Указываемые заявителем суждения о коррупционной составляющей, возможных злоупотреблениях депутатов Законодательного собрания, связанных с получением возмещения, могут быть устранены посредством обращения в правоохранительные и надзорные органы.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято компетентным должностным лицом, в установленные сроки, при наличии к тому правовых и фактических оснований, с соблюдением установленного порядка, в связи с чем совокупность установленных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ обстоятельств, являющихся основанием для удовлетворения заявленных требований, отсутствует, что является основанием для отказа в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Вместе с тем, суд считает необходимым отметить следующее.

Публичный статус депутатов Законодательного собрания, замещающих выборные должности, заявитель, реализуя свои права избирателя, вправе в силу п. «е» ч. 1 ст. 7, ч. 1, п. «а» ч. 2 ст. 8 Закона № 612-ЗРК обращаться к каждому из них с просьбой раскрыть интересующую ее информацию о реализации каждым из них права на получение возмещение.

При этом каждый депутат, являясь обладателем указанной информации, не запрещенной к распространению, вправе применительно к положениям п. 5 ст. 2, ч. 2, п. 4 ч. 3 ст. 5, пп. 1 и 2 ч. 3 ст. 6 Закона № 149-ФЗ, предоставить заявителю запрошенные сведения либо отказать в их предоставлении.

Исходя из предоставленного каждым из депутатов ответа административный истец вправе реализовывать свои права избирателя, в том числе, имея ввиду предстоящие выборы в Законодательное собрание.

Применительно к положениям ч. 1 ст. 111 КАС РФ издержки, понесенные административным истцом, относятся на него самого.

Настоящее решение не требует опубликования в официальном печатном издании.

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 227, 228, 295-298 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска отказать.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Верховный Суд Республики Карелия через Петрозаводский городской суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Е.В. Лазарева

Решение в окончательной форме принято 20.06.2016

Последний день подачи апелляционной жалобы – 20.07.2016.