Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному исковому заявлению Осташковского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Администрации Осташковского городского округа, Главе Осташковского городского округа ФИО2 о признании недействующим постановления Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждения состава комиссии»,

установил:

Осташковский межрайонный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к Администрации Осташковского городского округа, Главе Осташковского городского округа ФИО2 о признании недействующим постановления Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждении состава комиссии».

Требования мотивирует тем, что Постановлением Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 г. утверждено Положение о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждении комиссии.

Согласно Положению целью проведения открытого конкурса является выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя для возложения на него полномочий специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требованиями статей 9,12 Федерального закона №8-ФЗ от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле», постановлением администрации Осташковского городского округа №991 от 14 июня 2018 «О гарантированном перечне услуг по погребению умерших на территории Осташковского городского округа» и Положением об организации ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения Осташковского городского округа, утвержденным постановлением администрации Осташковского городского округа от 23 июля 2018 № 1297.

Положение определяет порядок организации и проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа. Выбор субъекта, претендующего на получение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа, проводится по результатам открытого конкурса.

Полагает, что данное постановление не соответствует требованиям действующего законодательства и подлежит признанию недействующим, как противоречащее положениям статей 9, 12, 18, 25, 29 Федерального закона от 12 января 1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

В силу закона, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатного участка земли для погребения тела (останков) или праха на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (пункт 1 статьи 7, статьи 9 Федерального закона №8-ФЗ).

Создание органом местного самоуправления специализированной службы призвано гарантировать безусловное исполнение требований закона и предоставление лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Таким образом, законодательством не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе.

Кроме того, полагает, что органы местного самоуправления городского округа не наделены правом присвоения статусов специализированных служб по вопросам похоронного дела коммерческим организациям и (или) некоммерческим партнерствам, так как Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не предоставляет органам местного самоуправления права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета),

Пунктом 2.21 постановления Администрации Осташковского городского округа №1469 от 02 сентября 2019 «О внесении изменений в постановление Администрации Осташковского городского oкpyгa №1297 от 23 июля 2018 «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест погребения Осташковского городского округа и Положения о попечительском совете по вопросам похоронного дела Осташковского городского округа» дано понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела, согласно которому это организация, создаваемая администрацией Осташковского городского округа, на которую возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

В соответствии с пунктами 10.2 Положения на специализированную организацию по вопросам, похоронного дела возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, предоставление ритуальных услуг.

Таким образом, Положением администрации городского округа также не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе.

Однако в нарушение указанных требований законодательства, постановлением Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 утверждено Положение о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы, по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа.

Согласно Положению целью проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа является выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя для возложения на него полномочий специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг. Выбор субъекта, претендующего на получение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа, производится по результатам открытого конкурса.

Поскольку, действующим законодательством не предусмотрен порядок наделения органом местного самоуправления статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе, полагает, что оспариваемое постановление является незаконным.

Также указывает, что при принятии муниципального правового акта был нарушен порядок его опубликования.

Оспариваемое постановление является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку принято уполномоченным должностным лицом органа местного самоуправления - Главой Осташковского городского округа, содержит общеобязательные правила поведения, которые рассчитаны на неоднократное применение и влекут юридические последствия для неопределенного круга лиц, обязательно для исполнения на территории Осташковского городского округа. Вместе с тем, данный правовой акт не был опубликован в средствах массовой информации в порядке, определенном Уставом муниципального образования, а был размещен лишь на официальном сайте Администрации.

В силу ст.47 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Порядок опубликования и вступления муниципальных правовых актов Осташковского городского округа установлен в статье 47 Устава Осташковского городского округа согласно которой, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу со дня их официального опубликования, если соответствующим муниципальным нормативным правовым актом не установлен более поздний срок вступления его в силу.

Опубликование муниципального правового акта осуществляется не позднее чем в пятнадцатидневный срок с момента принятия правового акта иного органа или должностного лица местного самоуправления Осташковского городского округа.

Официальным опубликованием муниципального правового акта, соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в печатном издании газеты «Селигер».

Прокурор указывает, что поскольку оспариваемое постановление является муниципальным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина в соответствии с ч.1,2 ст.47 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ на основании ст.47 Устава муниципального образования Осташковский городской округ оно подлежит официальному опубликованию.

Вместе с тем, указанный муниципальный нормативный правовой акт не был опубликован Администрацией в официальном источнике средств массовой информации – газете Осташковского городского округа «Селигер», не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу. Таким правовым актом не могут регулироваться правоотношения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа.

Определением суда от 20 декабря 2019 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (л.д.3-9).

Помощник Осташковского межрайонного прокурора Волощук Е.В. в судебном заседании заявленные требования поддержала в полном объеме.

Административные ответчики Глава Осташковского городского округа Титов А.А., Администрация Осташковского городского округа в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены в установленном законом порядке. Представитель административных ответчиков по доверенности ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования прокурора не признала, просила отказать в их удовлетворении по доводам, изложенным в письменном отзыве, пояснив, что действующее законодательство не содержит определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» либо характеристики правового статуса данной организации, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов.

Сложившаяся судебная практика исходит из возможности создания специализированной службы по вопросам похоронного дела не только путем создания муниципального предприятия или учреждения, но и путем проведения открытого конкурса с последующим заключением муниципального контракта на выполнение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела, исходя из того, что эта процедура способна наилучшим образом обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня. В то время как создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфере похоронного дела - на территории соответствующего муниципального образования. Образование же специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлены на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляют всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению. Все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе.

Более того, Администрацией Осташковского городского округа в Осташковскую межрайонную прокуратуру направлялся запрос о возможности наделения статусом специализированной организации по вопросам похоронного дела коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. Согласно ответу Осташковской межрайонной прокуратуры действия органов местного самоуправления по наделению статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций на конкурсной основе не следует рассматривать в качестве нарушения антимонопольного законодательства.

Обращает внимание на то, что в ч.1 ст.29 ФЗ №8-ФЗ от 12 января1996 года «О погребении и похоронном деле» указано, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Содержащееся в Положении об организации ритуальных услуг и содержании мест погребения Осташковского городского округа определение специализированной службы по вопросам похоронного дела дублирует положение федерального закона и не может противоречить ему. Кроме того, как было указано выше, ФЗ №8-ФЗ не содержит указания, каким именно образом создается данная служба и кто именно может быть наделен данным статусом. Администрацией Осташковского городского округа специализированная организация по вопросам похоронного дела была создана путем проведения открытого конкурса.

С доводом административного иска о том, что постановление Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09.09.2019 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждении Состава комиссии» подлежало опубликованию в газете «Селигер» Администрация Осташковского городского округа не согласна по следующим основаниям.

Ст.15 Конституции РФ закреплено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Ст.47 Устава Осташковского городского округа определен перечень муниципальных нормативных правовых актов, вступающих в силу после их официального опубликования (обнародования), в частности затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления. Иные муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их принятия, если в соответствующем муниципальном правовом акте не установлен иной порядок вступления его в силу.

ФЗ №131-ФЗ не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по опубликованию всех принимаемых им муниципальных правовых актов. По смыслу ст.47 ФЗ №131-ФЗ такая обязанность распространяется только в отношении муниципальных правовых актов, порядок вступления которых связан с датой их опубликования.

Оспариваемое постановление устанавливает порядок организации и проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела, регламентирует порядок работы конкурсной комиссии, то есть затрагивает интересы участников конкурса, которыми являются на территории Осташковского городского округа, юридические лица и индивидуальные предприниматели. Таким образом, оспариваемое постановление права, свободы и обязанности человека и гражданина не затрагивает, правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, не устанавливает, то есть к их числу муниципальных нормативных правовых актов, вступающих в силу с момента их официального опубликования, не относится. Указанным постановлением в соответствии с ч.2 ст.47 Устава определен иной порядок вступления в силу - с момента подписания. Возможность потенциальных участников конкурса ознакомиться с данным порядком была обеспечена Администрацией путем размещения на официальном сайте Администрации Осташковского городского округа. Опубликование указанного постановления в газете «Селигер» по смыслу приведенных выше норм не требовалось.

Исходя из п.31 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», считает, что в данном случае оспариваемое постановление было размещено на официальном сайте органа местного самоуправления, что обеспечивало возможность ознакомиться с его содержанием.

Также указала, что Администрацией Осташковского городского округа был проведен открытый конкурс по выбору специализированной организации по вопросам похоронного дела, на участие в котором была подана одна заявка. Поскольку на участие в конкурсе была подана одна заявка, конкурс был признан несостоявшимся и договор заключен с единственным участником - ООО «Верхневолжские просторы». Отмена оспариваемого постановления может повлечь для указанного лица негативные последствия.

Представитель заинтересованного лица ООО «Верхневолжские просторы» о времени и месте рассмотрения дела уведомлен в установленном законом порядке, в судебное заседание не явился, генеральный директор Общества просил о рассмотрении дела без его участия, принятие решения оставил на усмотрение суда, о чем представил письменное заявление.

Заинтересованное лицо Управления Федеральной антимонопольной службы в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен в установленном законом порядке, просил о рассмотрении дела без его участия, представитель по доверенности ФИО3 в направленном в адрес суда отзыве указала, что в соответствии с пунктом 1.1 Положения целью проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требованиями статей 9,12 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», постановлением Администрации от 14 июня 2018 г. №991 «О гарантированном перечне услуг по погребению умерших на территории Осташковского городского округа», Положением об организации ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения Осташковского городского округа, утвержденным постановлением Администрации от 23 июля 2018 г. №1297 «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения Осташковского городского округа и Положением о попечительском совете по вопросам похоронного дела Осташковского городского округа».

Согласно п.4.2 Положения погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 1.5 Положения предусмотрено, что по итогам конкурса заключается договор на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа со специализированной службой сроком на три года.

Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Закона о погребении, Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказанию близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со ст.9 Закона о погребении специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела лишь указывает на наличие у его обладателя обязанности оказать гарантированный перечень услуг по погребению любому обратившемуся лицу.

При этом статус специализированной службы по вопросам похоронного дела не дает организациям, имеющим такой статус, каких-либо преимуществ, поскольку иные участники рынка ритуальных услуг, наряду со специализированной службой вправе оказывать ритуальные услуги, в том числе полный комплекс услуг по погребению.

Указывает, что согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации. Изложенной в апелляционном определении от 25 июля 2018 г. №9-АПГ18-9, недопустимо ограничение субъектного состава лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению, а правовые акты, исключающие возможность оказывать услуги в сфере похоронного дела иными лицами, нежели специализированными службами, создаваемыми органом местного самоуправления, ограничивают конкуренцию и являются недопустимыми с точки зрения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Выслушав помощника прокурора, представителя административных ответчиков, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 1 статьи 130).

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 26 статьи 9 Устава Осташковского городского округа организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Согласно п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты.

Отношения, связанные с погребением умерших, урегулированы Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», предоставляющим органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29), определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18), установление правил содержания мест погребения (статья 17), установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Администрация Осташковского городского округа в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и руководствуясь Федеральным законом от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Постановлением Администрации Осташковского городского округа №1297 от 23 июля 2018 г. «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании муниципальных мест погребения Осташковского городского округа и Положения о попечительском совете по вопросам похоронного дела Осташковского городского округа» (с изменениями) 09 сентября 2019 г. издала постановление №1530 «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждения состава комиссии» ( далее - Положение) (том 1 л.д.53-54).

Целью проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа является выбор юридического лица или индивидуального предпринимателя для возложения на него полномочий специализированной службы, деятельность которой направлена на оказание ритуальных услуг в соответствии с требованиями ст.9, 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» и Постановлением Администрации Осташковского городского округа №991 от 14 июня 2018 г. «О гарантированном перечне услуг по погребению умерших на территории Осташковского городского округа» и Положением об организации ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения Осташковского городского округа, утвержденным Постановлением Администрации Осташковского городского округа от 23 июля 2018 г. №1297 «Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребения Осташковского городского округа и Положения о попечительском совете по вопросам похоронного дела Осташковского городского округа» (с изменениями) (пункт 1.1 Положения).

Согласно п.1.2 Положение определяет порядок организации и проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа.

В соответствии с п.1.3 Положения выбор субъекта, претендующего на получение статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа, производится по результатам открытого конкурса.

В соответствии с п.1.4 Положения для участия в конкурсе допускаются организации, оказывающие ритуальные услуги населению на территории Осташковского городского округа, и иные юридические лица и индивидуальные предприниматели (л.д.55).

Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.

В соответствии с частями 1,2 статьи 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Из смысла Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб похоронного дела, в пределах предоставленных им полномочий.

Согласно ст.29 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Целью деятельности специализированных служб является осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению, в частности: оказание гарантированных гражданам услуг по погребению на безвозмездной основе (ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»), погребение умерших, не имеющих родственников либо личность которых не установлена (ст. 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»).

Из смысла указанной нормы следует, что специализированная служба по вопросам похоронного дела является организацией, создаваемой органами местного самоуправления для оказания гражданам ритуальных услуг, и сама специализированная служба не является органом местного самоуправления.

К ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела отнесена такая функция, как принятие решений о погребении умерших на общественных кладбищах (ст. 18 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»), определение возможности исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»), в том числе, по смыслу ч. ч. 1 и 2 ст. 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», предоставление места для захоронения.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не дает законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» и не устанавливает ее организационно-правовую форму, такое понятие содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014: «специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших».

В соответствии со ст.68 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления являются учредителями, т.е. участвуют в создании и немуниципальных организаций - открытых акционерных обществ и межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

Согласно п.5.13 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002 (рекомендованы Протоколом НТС Госстроя России от 25.12.2001 № 01-НС-22/1) специализированные службы по вопросам похоронного дела создаются в предусмотренных российским гражданским законодательством организационно-правовых формах и в зависимости от этого действуют на основании уставов или положений, которые не противоречат законодательным актам Российской Федерации и ее субъектов, а также зарегистрированы в установленном порядке.

Учитывая, что специализированная служба - это лишь определенный статус, отражающий круг выполняемых хозяйствующим субъектом функций, то возможность наделения этим статусом субъекта, созданного в любой организационно-правовой форме не противоречит Федеральному закону №8-ФЗ.

В соответствии со ст.49 Гражданского кодекса РФ коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Таким образом, Федеральный закон № 8-ФЗ, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Организация похорон и предоставление связанных с ними услуг относятся к видам экономической деятельности (п.п. 93.03 ОКВЭД ОК 029-2007, ОКВЭД ОК 029-2001), а сами услуги, включая содержание кладбищ и прочих мест захоронения, - к продукции по данному виду экономической деятельности (ОКПД ОК 034-2007).

Таким образом, ритуальные услуги относятся к сфере гражданско-правового регулирования, и на них распространяется в т.ч. антимонопольное законодательство.

В соответствии со ст.128 Гражданского кодекса РФ услуги являются объектом гражданских прав, в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ) - товаром.

Согласно абз. 2 п.2 ст.1 Гражданского кодекса РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу подп. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

В ч.2 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ установлен запрет на наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Часть 3 ст.15 Федерального закона № 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов государственной власти и местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских округов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к выводу о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в городском округе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Учитывая изложенное, суд не соглашается с доводами прокурора о том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела должна быть образована только путем создания органами местного самоуправления, и что не допускается наделение данным статусом иного хозяйствующего субъекта в результате проведения конкурса среди субъектов, претендующих на получение статуса.

Исходя из изложенного, оспариваемое постановление не противоречит нормам Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", принятие нормативного правового акта по вопросу организации и проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа отнесено к полномочиям административного ответчика, нормативный правовой акт принят в установленной форме, подписан Главой Осташковского городского округа, имеющего в силу ст.33 Устава Осташковского городского округа полномочия по подписанию правовых актов, не нарушает права либо свободы граждан.

Вместе с тем, проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, суд соглашается с доводами административного искового заявления о том, что при принятии оспариваемого муниципального правового акта нарушен порядок опубликования правового акта.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно ч.3 ст.47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Такой порядок на территории Осташковского городского округа установлен статьей 47 Устава Осташковского городского округа, согласно которой муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу со дня их официального опубликования, если соответствующим муниципальным нормативным правовым актом не установлен более поздний срок вступления его в силу. Опубликование муниципального правового акта осуществляется не позднее чем в пятнадцатидневный срок с момента принятия правового акта Осташковской городской Думы, с момента подписания правового акта иного органа или должностного лица местного самоуправления Осташковского городского округа. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является их публикация в печатном издании газете «Селигер».

Таким образом, муниципальным правовым актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов – Уставом Осташковского городского округа, предусмотрено обязательное опубликование муниципального нормативного правового акта исключительно в одном средстве массовой информации в печатном издании газете «Селигер».

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Вопреки доводам представителя административного ответчика, оспариваемое постановление является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку издано в установленном порядке правомочным органом местного самоуправления – Главой Осташковского городского округа, содержит в себе правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, содержащие правовые нормы, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений в области организации специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа.

Оспариваемый акт регулирует вопросы, связанные с организацией оказания ритуальных услуг в соответствии с требованиями ст.9, 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Постановления Администрации Осташковского городского округа №991 от 14 июня 2018 г. «О гарантированном перечне услуг по погребению умерших на территории Осташковского городского округа», субъектом отношений которых являются граждане, поэтому затрагивает права человека и гражданина.

Как уже указывалось выше, в Осташковском городском округе единственным изданием, осуществляющим официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в Осташковском городском округе, является печатное издание - газета «Селигер».

Учредительными документами публичного образования Осташковского городского округа не предусмотрена допустимость официального опубликования муниципальных нормативных правовых актов в иных печатных изданиях, в том числе в официальном сетевом издании информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из изложенного следует, что постановление Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждения состава комиссии» в соответствии с приведенными выше правовыми нормами, подлежало официальному опубликованию в печатном издании газете «Селигер».

Из объяснений прокурора, представителя административных ответчиков, материалов дела усматривается, что оспариваемое постановление в печатном издании газете «Селигер» опубликовано не было.

Размещение органом местного самоуправления оспариваемого нормативного правового акта на официальном сайте Осташковского городского округа в сети Интернет не свидетельствует о соблюдении порядка опубликования нормативного правового акта.

Поскольку оспариваемый муниципальный правовой акт не был опубликован в установленном законом порядке, он не влечет за собой правовых последствий и не может регулировать собой правоотношения, касающиеся порядка организации и проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа, он признается судом недействующим с момента его принятия.

В соответствии с п.2 ч.4 ст.215 КАС РФ настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в порядке, установленном Уставом Осташковского городского округа, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административный иск Осташковского межрайонного прокурора Тверской области удовлетворить.

Признать постановление Администрации Осташковского городского округа №1530 от 09 сентября 2019 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения открытого конкурса по отбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Осташковского городского округа и утверждения состава комиссии», не действующим с момента его принятия.

Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в порядке, установленном Уставом Осташковского городского округа, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Тверской областной суд через Осташковский межрайонный суд Тверской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 10 февраля 2020 г.

Судья Кокарева Н.А.