Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора города Саратова к администрации муниципального образования «Город Саратов», заинтересованное лицо – комитет дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании нормативного правового акта не действующим в части,

установил:

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05.07.2012 № «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (далее по тексту - административный регламент) (опубликовано на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» http://saratovmer.ru/ 06.07.2012).

Постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 23.12.2013 года № № «О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05.07.2012 года № № «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» в постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05.07.2012 года № № внесены изменения (опубликовано на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» http://saratovmer.ru/ 24.12.2013).

Административный регламент устанавливает порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (п. 1.1 административного регламента).

В соответствии с пунктом 2.1 административного регламента заявителями на предоставление муниципальной услуги являются юридические и физические лица (далее - заявители), имеющие намерение осуществить снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

Пунктом 2.6.2 административного регламента предусмотрено, что для предоставления муниципальной услуги заявителю необходимо представить акт обследования зеленых насаждений, составленный специализированной организацией, который должен содержать следующую информацию: дата составления акта, ФИО заинтересованного лица, юридический адрес заинтересованного лица (местонахождение), адрес (местонахождение) обследуемых зеленых насаждений, описание зеленых насаждений, должность, ФИО, подпись специалиста, проводившего обследование зеленых насаждений, печать специализированной организации.

В ходе проверки установлено, что отдельные положения муниципального нормативного правового акта противоречат требованиям действующего законодательства.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги; получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.

Так, Федеральным законом от 06.04.2015 года № 82-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ» отменена необходимость получения и использования хозяйственными обществами печатей.

Вопреки указанным положениям федерального законодательства пункт 2.6.2 административного регламента устанавливает обязательное наличие печати специализированной организации в акте обследования зеленых насаждений.

Исходя из положений п.п. 2.6.2, 2.9 административного регламента, отсутствие печати специализированной организации в акте обследования зеленых насаждений расценивается как отсутствие документа, необходимого для предоставления муниципальной услуги, что является основанием для отказа в приеме документов.

Данное положение административного регламента нарушает права физических и юридических лиц, получивших акт обследования зеленых насаждений в хозяйственном обществе, не имеющем и не использующем печатей, на обращение с заявлением о предоставлении муниципальной услуги, поскольку в случае предоставления актов обследования зеленых насаждений без печатей им будет отказано в приеме документов.

Кроме того, данный муниципальный нормативный правовой акт содержит следующие коррупциогенные факторы.

Так, пунктом 2.6.2 административного регламента предусмотрено, что для предоставления муниципальной услуги заявителю необходимо представить акт обследования зеленых насаждений, составленный специализированной организацией, который должен содержать следующую информацию: дата составления акта, ФИО заинтересованного лица, юридический», адрес заинтересованного лица (местонахождение), адрес (местонахождение) обследуемых зеленых насаждений, описание зеленых насаждений, должность, ФИО, подпись специалиста, проводившего обследование зеленых насаждений, печать специализированной организации.

Однако в административном регламенте отсутствует определение понятия «специализированная организация», акт обследования от которой заявителям необходимо представить для получения муниципальной услуги, а также требования, предъявляемые к таким специализированным организациям.

Фактически из текста нормативного правового акта не ясно, какими организациями могут быть составлены акты обследования зеленых насаждений, какие требования предъявляются к этим специализированным организациям, можно ли использовать определение понятия «специализированная организация», изложенное в Положении о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (утв. решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 года № 50-593).

Учитывая, что отсутствие акта обследования зеленых насаждений, составленного специализированной организацией, является основанием для отказа в приеме документов, не ясно, в каких случаях в приеме документов заявителю может быть отказано.

Изложенное свидетельствует о наличии следующих коррупциогенных факторов, предусмотренных ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пп. «а» п. 3, пп. «а, б, в» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96):

широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения;

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

юридико-лингвистическая неопределенность употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Указание определения понятия «специализированная организация» в
Положении о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на
территории муниципального образования «Город Саратов» (утв. решением
Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-593) не восполняет допущенную
неопределенность, поскольку в соответствии с пунктом 2.1 раздела 2 «Основные
понятия и термины, используемые в Положении» понятие «специализированная
организация» используется для целей данного Положения.

Таким образом, определение понятия «специализированная организация», изложенное в Положении о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (утв. решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-593), не может быть использовано при применении административного регламента, поскольку в административном регламенте об этом прямо не указано.

Допущенная неопределенность не может быть устранена указанием в пункте 2.14 административного регламента на то, что перечень специализированных организаций, осуществляющих обследование зеленых насаждений, размещается на информационных стендах в местах предоставления муниципальной услуги, поскольку Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 12.11.2010 N 2750 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг» исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, включается в стандарт предоставления муниципальной услуги, который подлежит указанию в административном регламенте в полном объеме и составные части которого не могут быть размещены на информационных стендах.

Иное толкование законодательства позволило бы принимать административные регламенты предоставления муниципальных услуг, составные части стандарта предоставления муниципальной услуги которых не были бы размещены в административных регламентах.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 12, п. 8 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» административный регламент должен содержать исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

Пунктом 2.10 административного регламента предусмотрено, что одним из оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги является принятие комиссией по контролю за сохранением и созданием зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» решения об отказе в предоставлении разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

При этом административным регламентом не предусмотрены условия и основания принятия комиссией решения об отказе в предоставлении разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

Фактически из текста административного регламента не ясно, на каком основании, при каких условиях комиссией принимается решение об отказе в предоставлении разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

Таким образом, исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги административным регламентом фактически не предусмотрен.

Изложенное свидетельствует о наличии неопределенности условий и оснований принятия решений (широта дискреционных полномочий), то есть об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96) является коррупциогенным фактором.

Указание в пункте 5.1 Положения о создании, развитии и сохранении зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (утв. решением Саратовской городской Думы от 27.04.2010 N 50-593) на то, что снос, обрезка или пересадка зеленых насаждений допускается на основании разрешения уполномоченного органа в случаях: обеспечения условий для размещения тех или иных объектов строительства, предусмотренных утвержденной и согласованной градостроительной документацией; обслуживания объектов инженерного благоустройства, надземных коммуникаций; ликвидации аварийных и чрезвычайных ситуаций; восстановления (по заключениям Роспотребнадзора) уровня освещенности, соответствующего нормативам, для жилых и нежилых помещений; необходимости улучшения качественного и видового состава зеленых насаждений, не восполняет допущенную неопределенность, поскольку указанная норма предусматривает порядок осуществления сноса, обрезки или пересадки зеленых насаждений при наличии уже выданного комитетом дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования «Город Саратов» разрешения, а не основания принятия комиссией решения об отказе в предоставлении разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

Таким образом, административный регламент в действующей редакции нарушает права физических и юридических лиц на получение муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов», а также на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления данной муниципальной услуги, поскольку содержит неопределенные положения (коррупциогенные факторы), не позволяющие заявителям понять их права и обязанности, права и обязанности органа местного самоуправления при получении муниципальной услуги, которые могут быть истолкованы и применены должностными лицами органов местного самоуправления по своему субъективному усмотрению, что может повлечь дачу субъективной оценки представленным документам, выдачу разрешений на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений одним лицам и отказ в выдаче разрешений другим при равных обстоятельствах, то есть предоставление преимуществ одним лицам и создание административных барьеров другим.

Данное суждение полностью согласуется с позицией Конституционного
Суда Российской Федерации, который неоднократно подчеркивал, что именно
нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности
законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и
толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению
принципа равенства всех перед законом и верховенства закона (постановление от
17 июня 2004 г. N 12-П).

В связи с изложенным прокуратурой города на муниципальный нормативный правовой акт принесен протест, по результатам рассмотрения которого выявленные несоответствия федеральному законодательству и коррупциогенные факторы не устранены.

Учитывая, что муниципальный нормативный правовой акт является действующим, его действие либо действие отдельных его частей не приостанавливалось и не прекращалось, прокурором города принято решение об обращении в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Согласно ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

С учетом уточнений требований прокурор города Саратова просит признать пункт 2.10 административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования "Город Саратов", утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 05.07.2012 N 1455, недействующими в связи с его несоответствием законодательству Российской Федерации.

В судебном заседании представитель прокуратуры г. Саратова административный иск поддержал в полном объеме, дав пояснения, аналогичные изложенным в административном иске.

Представитель администрации муниципального образования «Город Саратов» возражал против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» установленный данным правовым актом порядок рассмотрения обращений граждан не распространяется на обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном иными федеральными законами. Отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуги». В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги. Согласно ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ стандарт предоставления муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги. Таким образом, отказ заявителю в приеме документов, в том числе заявления на предоставление муниципальной услуги, не противоречит положениям Федерального закона № 210-ФЗ, что также подтверждается определением Верховного Суда РЫ от 14 ноября 2014 года № 26-АПГ14-16.

Представитель заинтересованного лица – комитета дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, причина неявки суду не известна.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд считает требования прокурора города Саратова подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Статьей 39 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ суд удовлетворяет заявленные требования полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 и ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Часть 2 ст. 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" определяет обязательные элементы структуры административного регламента.

Статья 14 указанного Федерального закона содержит требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги, к которым относятся:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Подпунктом "и" пункта 14 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" установлено, что стандарт предоставления государственной услуги должен содержать исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги. В случае отсутствия таких оснований следует прямо указать на это в тексте регламента.

В судебном заседании установлено, что постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05.07.2012 N № «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов» (далее по тексту - административный регламент) (опубликовано на сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» http://saratovmer.ru/ 06.07.2012) (л.д. 10-15).

Пунктом 2.10 данного постановления установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги является:

- поступление в комиссию ответа на межведомственный запрос, свидетельствующего об отсутствии документа и (или) информации, если соответствующий документ не представлен заявителем самостоятельно;

- принятие комиссией решения об отказе в предоставлении разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений.

Таким образом, указанный пункт противоречит.

Таким образом, п. 2.10 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов», утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» № 1455 от 05 июля 2012 года Федеральному закону № 210-ФЗ, который является актом более высшей юридической силы, в связи с чем подлежит признанию не действующим с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

В силу ч. 4 ст. 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

1) указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших;

2) указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

В силу ст. 35 Закона РФ от 27.12.1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации.

Таким образом, суд считает необходимым обязать редакцию общественно-политической газеты «Саратовская панорама» опубликовать сообщение о настоящем решении.

Руководствуясь ст. 215 КАС РФ,

решил:

признать пункт 2.10 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос, обрезку, пересадку зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Саратов», утвержденного постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 05 июля 2012 года № от 05 июля 2012 года недействующим в связи с его несоответствием законодательству Российской Федерации.

В соответствии со ст. 35 Закона «О средствах массовой информации» обязать редакцию печатного издания «Саратовская панорама» опубликовать сообщение о настоящем решении.

Решение может быть обжаловано в Саратовский областной суд в апелляционном порядке в течение 1 месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Волжский районный суд г. Саратова.

Судья Ю.В. Ефимкина