Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Муниципального казенного учреждения Новосибирского района Новосибирской области «Земельное бюро» к государственному инспектору Западно-Сибирского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Западно-Сибирскому межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение Новосибирского района Новосибирской области «Земельное бюро» (далее – МКУ «Земельное бюро») обратилось в суд с административным иском о признании незаконным и отмене предписания № 637/2 от 19 сентября 2017 года, вынесенного государственным инспектором Западно-Сибирского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ЗСМУ Госавтодорнадзора).

Административный иск мотивировало тем, что 19 сентября 2017 года административный ответчик выдал истцу предписание об устранении нарушений обязательных требований при перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом. Однако МКУ «Земельное бюро» не осуществляет перевозки пассажиров и грузов, в связи с чем не обязан соблюдать указанные административным ответчиком требования, а административный ответчик не вправе осуществлять в отношении него надзор. МКУ «Земельное бюро» оказывает муниципальные услуги по выполнению кадастровых, инженерных изысканий и иных землеустроительных работ, а также консультационные услуги, связанные с оказанием основных услуг. Эксплуатация транспорта юридическим лицом для собственных нужд не влечет обязанности соблюдать обязательные требования по перевозке пассажиров и грузов.

Представитель ЗСМУ Госавтодорнадзора ФИО2 и инспектор ЗСМУ Госавтодорнадзора ФИО3 в судебном заседании против удовлетворения административного иска возражали, указывая, что МКУ «Земельное бюро» имело на момент проверки на балансе 4 легковых автомобиля, в его штат включены 1 должность водителя-механика и 3 должности водителей. Это свидетельствует о том, что МКУ «Земельное бюро» осуществляет деятельность по перевозке в качестве пассажиров собственных работников. При таких обстоятельствах оно обязано соблюдать обязательные требования, установленные для перевозки пассажиров. Управление наделено полномочиями на осуществление контроля по соблюдению обязательных требований по обеспечению безопасности дорожного движения, проведение проверок и выдачу по результатам проверок предписаний. Предписание от 19 сентября 2017 года является законным и обоснованным, правовые основания для признания его недействительным отсутствуют.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к следующему.

Из материалов дела видно, что ЗСМУ Госавтодорнадзора на основании распоряжения от 16 августа 2017 года провело в период с 5 сентября 2017 года по 19 сентября 2017 года плановую выездную проверку по вопросу соблюдения МКУ «Земельное бюро» при осуществлении деятельности обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами в сфере автомобильного транспорта.

Согласно акту проверки от 19 сентября 2017 года № 637/7 в ходе проведения проверки выявлено, что МКУ «Земельное бюро» при осуществлении перевозок автомобильным транспортом нарушает требования пункта 4 статьи 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», а также изданные в соответствии с данным Законом иные правовые акты, в том числе Правила учета дорожно-транспортных происшествий, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 года № 647, Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортном и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные приказом Минтранса России от 15 января 2014 года № 7, Профессиональные и квалификационные требования к работникам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Приказом Минтранса России от 28 сентября 2015 года № 287 работник, Приказа Минтранса России от 18 сентября 2008 года № 152 «Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов».

В частности, проведенной проверкой установлены следующие нарушения:

- работник, ответственный за обеспечение безопасности дорожного движения, не имеет специального высшего образования и не прошел в установленном порядке аттестации на право занимать эту должность;

- работник, ответственный за контроль технического состояния транспорта, не имеет специального среднего профессионального образования;

- в плане мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий не запланированы мероприятия по подготовке работников;

- в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, не проводятся обязательные ежеквартальные проверки проведения им стажировок водителей, их инструктажа, их медицинских осмотров, их обучения навыкам оказания первой помощи, поддержания водителями транспортных средств в технически исправном состоянии, поведения ими работ по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, предрейсового контроля технического состояния транспортных средств, стоянки (хранения) транспортных средств;

- в отношении должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения не проводятся обязательные полугодовые проверки прохождения профессиональной подготовки, соблюдения условий работы водителей в соответствии с установленными режимами труда и отдыха;

- не проводится сверка сведений о дорожно-транспортных происшествиях с органом внутренних дел;

- при расследовании дорожного транспортного происшествия, совершенного 22 августа 2017 года с участием принадлежащего МКУ «Земельное бюро» автомобиля, находившегося по управлением водителя ФИО4, не установлено прохождение им освидетельствования на состояние опьянения, соблюдение режима труда и отдыха, наличие у него непогашенных административных правонарушений в области дорожного движения, прохождение им повышения квалификации, наличие диагностической карты, соблюдение межсервисного пробега, не указаны лица, осуществлявшие предрейсовый контроль автомобиля, инструктаж водителя и предрейсовый медицинский осмотр водителя;

- стоянки (места хранения) транспорта, организованные в разных районах города, не исключают доступа посторонних лиц и их самовольное использование водителями;

- не организован предрейсовый контроль технического состояния транспортных средств перед выездом налинию (в организации нет контрольно-технического пункта контроля и не заключен договор об оказании соответствующих услуг, автомобили имеют стоянки в разных районах города, их предрейсовый контроль в одно время перед выпуском невозможен, отметки о прохождении предрейсового контроля проставляются фиктивно);

- не организован контроль технического состояния транспортных средств при возврате с линии (в организации нет контрольно-технического пункта контроля и не заключен договор об оказании соответствующих услуг, автомобили имеют стоянки в разных районах города, их предрейсовый контроль в одно время перед выпуском невозможен, отметки о прохождении контроля при возвращении с линии проставляются фиктивно);

- не организованы предварительные и периодические медицинские осмотры водителей;

- путевые листы заполняются ненадлежащим образом (без указания телефона юридического лица, полного государственного регистрационного знака (указываются только цифры), имени и отчества водителей, даты и времени проведения предрейсового контроля технического состояния транспортного средства).

Для устранения указанных нарушений ЗСМУ Госавтодорнадзора выдало МКУ «Земельное бюро» предписание № 637/2 от 19 сентября 2017 года.

При оценке данных обстоятельств суд исходит из положений статьи 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», согласно которой предписание выдается в случае установления при проведении контрольно-надзорным органом соответствующей проверки нарушений обязательных требований действующего законодательства в целях их устранения.

Предписание об устранении нарушений обязательных требований представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного (муниципального) надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки.

Действующее федеральное транспортное законодательство предусматривает два вида федерального государственного надзора в сфере эксплуатации автомобильного транспорта: федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, осуществляемый органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (статья 30 Федерального закона № 196-ФЗ) и государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, осуществляемый органами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (статья 3.1 Федерального закона № 259-ФЗ).

В пунктах 1 и 4 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1998 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» разграничены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, и юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Требования по обеспечению безопасности дорожного движения распространяются на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих транспортные средства, как в целях оказания услуг, так и для собственных нужд.

Вместе с тем отдельные требования из перечисленных в статье 20 названного Закона обязательны лишь для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по эксплуатации транспортных средств, в целях оказания транспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов.

К числу таких требований относятся, в частности, предусмотренные пунктом 4 статьи 20 этого Закона требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

Исходя из этого разграничения надзор за соблюдением общих требований по обеспечению безопасности дорожного движения юридическим лицами, осуществляющими деятельность по эксплуатации транспортных средств, возлагается на органы Государственной инспекции безопасности дорожного движения.

Государственный федеральный надзор за соблюдением требований, установленных пунктом 4 статьи 20 Федерального закона № 196-ФЗ, может осуществляться органами госавтодорнадзора только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

Соответственно, в том случае, если МКУ «Земельное бюро» является организацией, осуществляющей деятельность по перевозке пассажиров, оно обязано соблюдать требования, установленные пунктом 4 статьи 20 Федерального закона № 196-ФЗ, а также изданных в соответствии с ним приказов Минтранса России, в отношении него может осуществляться надзор органами госавтодорнадзора и выдаваться предписание об устранении нарушений.

И напротив, в том случае, если МКУ «Земельное бюро» осуществляет эксплуатацию транспортных средств без перевозки пассажиров, оно обязано соблюдать только общие требования к обеспечению безопасности дорожного движения, в отношении него не может осуществляться надзор органами госавтодорнадзора и не может выдаваться предписание об устранении нарушений.

При рассмотрении вопроса о том, относится МКУ «Земельное бюро» к категории юридических лиц, осуществляющих перевозку пассажиров, или к категории юридических лиц, эксплуатирующих транспортные средства без перевозки пассажиров, суд не может согласиться с доводом о том, что достаточным критерием разграничения этих категорий юридических лиц является использование транспортных средств для собственных нужд юридического лица либо для нужд перевозки посторонних лиц.

Если принять за основу исключительно данный критерий, то получается, что перевозка юридическим лицом собственных работников не является осуществлением деятельности по перевозке пассажиров.

Между тем в силу пункта 1.2 Правил дорожного движения под «пассажиром» понимается любое лицо, кроме водителя, находящееся в транспортном средстве (на нем), а также лицо, которое входит в транспортное средство (садится на него) или выходит из транспортного средства (сходит с него).

Таким образом, Правила дорожного движения не проводят различия между работниками организации или сторонними лицами. Если работник организации находится в движущемся транспортном средстве и не является водителем, он относится к категории пассажиров.

Следовательно, если транспортное средство, находящееся во владении юридического лица, предназначено для перевозки иных работников организации, кроме водителей, такая организация также осуществляет деятельность по перевозке пассажиров. Например, не может вызывать сомнений осуществление деятельности по перевозке пассажиров организацией, осуществляющей организованную доставку принадлежащим ей транспортным средством собственных работников к месту работы.

Необходимо отметить, что транспортные средства используются юридическими лицами для достижения их уставных целей деятельности. Любая организация предназначена для создания добавленной ценности для своих потребителей в конкретно определенной сфере. С этой точки зрения работников организации можно разделить на работников, непосредственно создающих основную добавленную ценность в сфере ее деятельности, и работников, осуществляющих вспомогательные функции.

Юридическое лицо может считаться осуществляющим деятельность по эксплуатации транспортных средств без перевозки пассажиров только в тех случаях, когда работники, непосредственно занятые в создании основной ценности с точки зрения целей данной организации, совмещают эти функции с управлением закрепленных за ними транспортных средств (то есть сами являются собственными водителями).

В тех случаях, когда в организации функция водителя отделена от выполнения функций, непосредственно связанных созданием добавленной ценности в основной сфере ее деятельности, лицо, занимающее должность водителя, осуществляет лишь вспомогательные функции. Поскольку движение транспортных средств по дорогам не является самоцелью организации, следует прийти к выводу о том, что в этом случае транспортные средства используются для перевозки либо иных работников (то есть пассажиров), либо грузов.

Таким образом, в тех случаях, когда организация не осуществляет перевозку сторонних лиц, дополнительным критерием разграничения юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств с перевозкой пассажиров, от юридических лиц, эксплуатирующих транспортные средства без перевозки пассажиров, является наличие или отсутствие в ее штате должности водителей, осуществляющих свои обязанности по управлению закрепленными за ними транспортными средствами без совмещения с трудовыми функциями, связанными с достижением непосредственных целей организации.

Применяя эти выводы к данному делу, суд учитывает, что МКУ «Земельное бюро» является учреждением, основным видом деятельности которого является оказание муниципальных услуг в области кадастровых, инженерных и иных землеустроительных работ. МКУ «Земельное бюро» выполняет по заказу юридических лиц работы в отношении земельных участков, в том числе топографические и кадастровые работы, работы по подготовке градостроительных планов и документов, формированию и предоставлению земельных участков. Работу по созданию основной ценности в сфере деятельности этой организации выполняют специалисты в области землеустройства, кадастра, геодезии и картографии (инженеры). Эти работы выполняются с выездом к месту расположения земельных участков. Транспортные средства необходимы для доставки специалистов к месту производства работ. В МКУ «Земельное бюро» введены штатные должности водителей, выполняющих свою работу без совмещения с работой специалистов (инженеров). Следовательно, закрепленные за этими водителями транспортные средства в количестве 4 штук (в настоящее время 5) используются МКУ «Земельное бюро» для перевозки в качестве пассажиров иных своих работников, в том числе специалистов, выполняющих работу по непосредственному достижению целей деятельности организации.

Работники МКУ «Земельное бюро», доставляемые к месту выполнения работ, имеют право безопасность перевозки, соответствующую уровню безопасности, установленному для сторонних пассажиров.

Следует отметить, что МКУ «Земельное бюро» фактически принимало меры к соблюдению требований, установленных именно для организаций, осуществляющих перевозки пассажиров.

Так, приказом МКУ «Земельное бюро» от 26 февраля 2016 года № 23/03 введена должностная инструкция водителя-механика, который назначен лицом, ответственным за организацию работы по безопасности дорожного движения и предупреждению дорожно-транспортных происшествий. На водителя-механика возложены обязанности по выдаче и регистрации путевых листов (пункт 4.1), проведения инструктажей водительского состава (пункт 4.2), контроля за соблюдением правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом (пункт 4.3), организация работы водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения (пункт 4.4), контроль за соблюдением установленного законом режима труда и отдыха водителей (пункт 4.5), создание условий для повышения квалификации (стажировки водителей) (пункт 4.6), анализ и устранение причин дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения (пункт 4.7), организация и контроль проведения обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями транспортных средств навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях (пункт 4.8), обеспечения соответствия технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения (пункт 4.9), недопущение транспортных средств к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения (пункт 4.10).

10 декабря 2016 года директором МКУ «Земельное бюро» утвержден план мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий.

Приказом МКУ «Земельное бюро» от 30 декабря 2016 года № 109/03 водитель-механик ФИО4 назначен ответственным за ведение инструктажей, обучения и журналов для водителей.

1 января 2017 года МКУ «Земельное бюро» заключило с ООО «Центр Литокс» муниципальный контракт на оказание услуг по медицинскому осмотру водителей согласно прилагаемому списку.

Приказом МКУ «Земельное бюро» от 5 сентября 2017 года № 39/03 ответственным за прохождение стажировки и закреплении автомобильного транспорта, за ведение инструктажей, обучения и журналов для водителей, а также за контролем технического состояния автомобильного транспорта, своевременным выходом его на линию назначен начальник отдела общего обеспечения ФИО5

Тем же приказом предписано прохождение ответственным обучения по программам повышения квалификации с целью организации и проведения предрейсового контроля технического состояния транспортных средств, обеспечение проведения стажировки, инструктажа и обучения водителей, ведения журналов водителей.

Приказом МКУ «Земельное бюро» от 6 сентября 2017 года № 40/03 назначен ответственный за организацию и проведение предварительных медицинских осмотров при поступлении на работу, обязательных периодических медицинских осмотров, предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров для водительского состава МКУ «Земельное бюро».

Все указанные мероприятия выходят за рамки общих требований к обеспечению безопасности дорожного движения и свидетельствуют о том, что МКУ «Земельное бюро» признавало необходимость соблюдения требований, установленных для юридических лиц, осуществляющих перевозки пассажиров.

Суд приходит к выводу о том, что МКУ «Земельное бюро» имеет в штате водителей, не выполняющих непосредственно функций в сфере земельных работ. Эти водители должны в установленном порядке проходить инструктаж, повышение квалификации, а также предварительный и периодический медицинский осмотр.

МКУ «Земельное бюро» является владельцем парка транспортных средств (в настоящее время их число составляет 5). Эти транспортные средства перед выходом на линию должны проходить предрейсовый контроль, а также контроль технического состояния при возврате с линии. Хранение этих автомобилей должно обеспечивать возможность осуществления этих видов контроля, а также исключать допуск посторонних лиц и возможность самовольного использования транспортных средств.

Осуществляя деятельность по перевозке собственных сотрудников в качестве пассажиров, эксплуатации в этих целях транспортных средств, МКУ «Земельное бюро» обязано назначить на должности ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения и ответственного за контроль технического состояния лиц, отвечающих установленным квалификационным требованиям, осуществлять в установленные сроки проверку их работы, планировать мероприятия, направленные на предотвращение дорожно-транспортных происшествий, проводить сверки с органами ГИБДД, надлежащим образом осуществлять расследование дорожно-транспортных происшествий, произошедшим с участием принадлежащих ему транспортных средств, а также надлежащим образом заполнять путевые листы.

Доводы представителя административного истца о том, что приведенные требования не должны соблюдаться МКУ «Земельное бюро», не основаны на законе.

Доказательств, опровергающих по существу выводы проверки о нарушении обязательных требований, установленных для перевозки пассажиров, и необходимости их устранения, административным истцом не представлено.

При таких обстоятельствах суд полагает, что административным ответчиком, действующим в рамках его полномочий, вынесено законное и обоснованное предписание, оснований для удовлетворения административного иска нет.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска Муниципального казенного учреждения Новосибирского района Новосибирской области «Земельное бюро» к государственному инспектору Западно-Сибирского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Западно-Сибирскому межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта отказать.

Решение может быть обжаловано в Новосибирский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение составлено в окончательной форме 16 марта 2018 года.

Судья (подпись) Д.С. Васильев

«Подлинник решения находится в деле № 2а-988/2018 Ленинского районного суда г.Новосибирска».