Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца помощника Прокурора города Саратова, действующего на основании доверенности от 11 марта 2015 года ФИО1, представителя административного ответчика Администрации муниципального образования «Город Саратов», действующего на основании доверенности от 15 сентября 2015 года ФИО2, представителей заинтересованных лиц Управления по культуре администрации муниципального образования «Город Саратов» ФИО3, действующего на основании доверенности от 19 ноября 2015 года, Управления по физической культуре и спорту муниципального образования «Город Саратов» ФИО4, действующего на основании доверенности от 25 марта 2016 года,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Прокурора города Саратова к Администрации муниципального образования «Город Саратов», заинтересованные лица Управление по культуре администрации муниципального образования «Город Саратов», Управление по физической культуре и спорту муниципального образования «Город Саратов» о признании нормативного правового акта недействующим,

установил:

постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411 утверждено Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".

Прокурор города Саратова обратился в суд с административным иском, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, к администрации муниципального образования "Город Саратов" о признании постановления администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в ред. постановлений от 14.09.2015 года N 2504, от 23.12.2015 года N 3738, от 28.01.2016 года N 138) недействующим полностью со дня вступления в силу, т.е. с 11.06.2015 года, в связи с его несоответствием законодательству Российской Федерации.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в порядке статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление по культуре администрации муниципального образования «Город Саратов», Управление по физической культуре и спорту муниципального образования «Город Саратов».

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в ходе проведенной прокуратурой г. Саратова проверки установлено, что постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411, с учетом изменений, внесенных постановлениями администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14.09.2015 года N 2504, от 23.12.2015 года N 3738, от 28.01.2016 года N 138, противоречит положениям федерального законодательства, а также содержит коррупциогенные факторы, в связи с чем, подлежит признанию не действующим. Так, Положением о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (утв. постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411 в ред. постановлений от 14.09.2015 года N 2504, от 23.12.2015 года N 3738, от 28.01.2016 года N 138) определен порядок размещения физическими и юридическими лицами на территории муниципального образования "Город Саратов" аттракционов, т.е. технических устройств (оборудования, приспособлений) для коллективного или индивидуального пользования в развлекательных целях, отвечающих установленным требованиям и нормативам, а также спортивных тренажеров, детских игровых площадок, живых уголков, лошадей (пони) или иных вьючных или верховых животных, гужевых повозок (саней). В соответствии с пунктами 1.3, 1.4 Положения размещение аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" осуществляется на период проведения массовых мероприятий по результатам отбора на период проведения массовых мероприятий, порядок и сроки проведения которых определяются в соответствии с планами работы и планом мероприятий, утверждаемыми распоряжениями глав администраций районов и постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов", соответственно. Согласно пункту 2.18 Положения, по результатам отбора глава администрации района муниципального образования "Город Саратов", на территории которого предполагается размещение аттракционов, в течение пяти рабочих дней со дня получения итогового протокола издает распоряжение о согласовании размещения аттракционов. В случае размещения аттракционов на Театральной площади распоряжение о согласовании размещения аттракционов издается администрацией муниципального образования "Город Саратов" в течение пяти рабочих дней со дня получения итогового протокола. Между тем, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Земельный кодекс Российской Федерации, ни иные законодательные акты в качестве оснований возникновения прав на земельные участки не предусматривают результаты отбора, итоговые протоколы и распоряжения о согласовании размещения аттракционов, в связи с чем, Положением установлены основания возникновения прав на земельные участки или их частей, а также порядок предоставления земельных участков или их частей, не соответствующие законодательству Российской Федерации. Таким образом, полагает административный истец, пункты 1.3, 1.4, 2.18 Положения противоречат требованиям части 3 статьи 36, пункта «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, подпункту 7 пункта 1 статьи 1, пункту 3 статьи 6, пункту 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, по мнению административного истца, муниципальный нормативный правовой акт содержит следующие коррупциогенные факторы. Так, пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что спортивное, культурное и иное массовое мероприятие на территории муниципального образования "Город Саратов" - это развлекательное и иное спортивное, культурное мероприятие, предполагающее массовое скопление населения в закрытых помещениях и на открытых площадках, призванное способствовать проведению досуга различных возрастных групп населения, удовлетворению духовных запросов, способствующее физическому и интеллектуальному развитию. При этом, в тексте постановления не определены лица, проводящие спортивные, культурные и иное массовые мероприятия, их права и обязанности, условия, основания, сроки проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, права и обязанности физических лиц, принимающих участие в проведении мероприятий, права и обязанности юридических лиц, осуществляющих размещение аттракционов, права и обязанности иных лиц; не определены срок и порядок использования земельных участков лицами, разместившими аттракционы, их права и обязанности в отношении земельного участка, на котором размещены аттракционы. Административный истец считает, что в нормативном правовом акте не определены административные процедуры, а также отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», подпунктом «ж» пункта 3, подпунктом «б» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96) является коррупциогенным фактором. При этом, указанный фактор содержится не в конкретной норме, а вытекает из нормативного правового акта в целом, поскольку он может быть устранен только путем признания нормативного правового акта не действующим полностью.

Кроме того, ссылаясь на пункты 1.3 и 1.4 Положения, в обоснование административного иска прокурор указал, что в тексте нормативного правового акта не определены сроки, условия и основания разработки и утверждения планов работы администраций районов, утверждаемых их главами, а также плана мероприятий, утверждаемого главой администрации города, порядок внесения в них изменений, а также их содержание. Данное обстоятельство, считает административный истец, свидетельствует о наличии неопределенности сроков, условий и оснований принятия решений о разработке и утверждении планов (широта дискреционных полномочий), т.е. об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пунктом 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96) является коррупциогенным фактором. Также, полагает административный истец, пункт 2.1 Положения, предусматривающий, что решения о проведении отбора принимаются главами администраций районов и главой администрации города, и пункт 2.2. Положения, устанавливающий, что отбор осуществляет постоянно действующая комиссия по отбору участников в целях размещения аттракционов, созданная администрацией муниципального образования "Город Саратов" либо администрацией района, при отсутствии указания на сроки, условия и основания принятия решений о проведении отбора участников и создания постоянно действующей комиссии, свидетельствует о наличии неопределенности указанных факторов (широте дискреционных полномочий), т.е. об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96) является коррупциогенным фактором. Кроме того, в пункте 2.3 Положения, предусматривающем, что отбор проводится в соответствии с документацией по проведению отбора, которая разрабатывается администрацией района муниципального образования "Город Саратов", на территории которого предполагается размещение аттракционов, а в случае размещения аттракционов на Театральной площади разработка документации по проведению отбора осуществляется управлением по культуре администрации муниципального образования "Город Саратов", отсутствует указание на условия и основания разработки документации по проведению отбора, а также ее форму и содержание, что также свидетельствует, по мнению административного истца, о наличии неопределенности указанных факторов (широте дискреционных полномочий), т.е. об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96) является коррупциогенным фактором. При этом, пункт 2.4. Положения, оговаривающий, что документация по проведению отбора содержит процедуру проведения отбора, порядок и сроки проведения массовых мероприятий и иную информацию, необходимую для формирования заявок участников, по мнению административного истца, не определяет, что конкретно должна содержать данная документация и что является иной информацией, необходимой для формирования заявок участников. Изложенное, полагает административный истец, свидетельствует об отсутствии в нормативном правовом акте административных процедур, а также четкой регламентации прав граждан и организаций, что в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», подпунктом «ж» пункта 3, подпунктом «б» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96) является коррупциогенным фактором. На практике, считает административный истец, все перечисленные коррупциогенные факторы при решении вопроса о размещении аттракционов могут повлечь предоставление преимуществ одним лицам и создание административных барьеров другим лицам, принятие решений по субъективному усмотрению должностных лиц. Указанное свидетельствует о том, что Положение нарушает права физических и юридических лиц на приобретение прав на земельные участки для размещения на них аттракционов и иного развлекательного оборудования, поскольку предусматривает основания возникновения и порядок предоставления прав на земельные участки, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, устанавливает механизм согласования размещения аттракционов, не позволяющий физическим и юридическим лицам понять их права и обязанности, права и обязанности органа местного самоуправления, и который может быть истолкован и применен должностными лицами органов местного самоуправления по своему субъективному усмотрению, что может повлечь предоставление преимуществ одним лицам и создание административных барьеров другим.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал административное исковое заявление, уточненное в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по приведенным выше основаниям.

Представитель административного ответчика в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного истца, сославшись на письменные возражения на административное исковое заявление.

Представители заинтересованных лиц Управления по культуре администрации муниципального образования «Город Саратов», Управления по физической культуре и спорту муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании считали административный иск не подлежащим удовлетворению, поддержав позицию административного ответчика.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, суд пришел к следующему.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу части 4 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из административного искового заявления, Прокурором города Саратова оспаривается постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в ред. постановлений администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14.09.2015 года N 2504, от 23.12.2015 года N 3738, от 28.01.2016 года N 138).

При этом, указывая на несоответствие пунктов 1.2, 1.3, 1.4, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.18 Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" законодательству Российской Федерации, Прокуратур города Саратова просит признать постановление администрации муниципального образования «Город Саратов» от 09.06.2015 года № 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (в ред. постановлений администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14.09.2015 года N 2504, от 23.12.2015 года N 3738, от 28.01.2016 года N 138) не действующим полностью со дня вступления в силу, т.е. с 11.06.2015 года.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Исходя из положений статей 1, 7, 14, 34, 47 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со статьями 1, 23, 24, 44 и 44.1 Устава муниципального образования "Город Саратов", принятого решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 года N 67-649, город Саратов является городским поселением, наделенным законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

При этом муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (статья 2 Закона N 131-ФЗ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7).

В соответствии с подпунктами 17, 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

Аналогичная позиция закреплена в статье 6 Устава муниципального образования "Город Саратов", принятого решением Саратовской городской Думы от 18.12.2005 года N 67-649, согласно которой к вопросам местного значения города относится создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20).

По смыслу пункта 5 части 4 статьи 36, части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения осуществляются главой муниципального образования и местной администрацией.

Статьей 33 Устава муниципального образования "Город Саратов" установлено, что администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 1 статьи 43 Устава муниципального образования "Город Саратов" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Оспариваемое постановление является нормативным (муниципальным) правовым актом.

Таким образом, Администрация муниципального образования "Город Саратов" наделена полномочиями по изданию нормативных правовых актов, регулирующих создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, в частности, Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".

В связи с чем, в рамках представленных полномочий постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 09.06.2015 года N 1411 было утверждено Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".

Статья 44.1 Устава муниципального образования "Город Саратов" определяет порядок издания, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов администрации города.

В соответствии с пунктом 6 статьи 44.1 Устава, постановления администрации города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Официальным опубликованием постановлений администрации города считается первая публикация их полного текста в газете "Саратовская панорама" или первое размещение (опубликование) на официальном сайте администрации города (www.saratovmer.ru).

Согласно сведениям, размещенным на официальном сайте Администрации муниципального образования "Город Саратов", первая публикация оспариваемого нормативного правового акта произведена 11.06.2015 года.

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 14.09.2015 N 2504 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 г. N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" внесены изменения в указанный нормативный правовой акт, которые опубликованы на Сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" http://saratovmer.ru/, 16.09.2015 г., в Спецвыпуске, N 64, 17.09.2015 г. "Саратовская панорама".

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 23.12.2015 N 3738 "О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 г. N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и и????????????????????????????????????????????j??????????????????????????????????????????????????????j????????????????????????????????????????????h

Постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 28.01.2016 N 138м"О внесении изменений в постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 г. N 1411 "об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" также внесены изменения в приведенный нормативный правовой акт, которые опубликованы на Сайте администрации муниципального образования "Город Саратов" http://saratovmer.ru/, 28.01.2016 г.

Приведенные постановления Администрации муниципального образования «Город Саратов» направлены для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах, порядок издания, официального опубликования и вступления в силу оспариваемого постановления административным ответчиком был соблюден.

Суд не соглашается с доводами административного истца о том, что пункты 1.2, 1.3, 1.4, 2.18 Положения противоречат требованиям части 3 статьи 36, подпункту 7 пункта 1 статьи 1, пункту 3 статьи 6, пункту 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, чем нарушают права физических и юридических лиц на приобретение прав на земельные участки для размещения на них аттракционов и иного развлекательного оборудования, так как спорное Положение вообще не регулирует вопросы землепользования, не содержит условий, указывающих на предоставление земельных участков. Из буквального содержания оспариваемых Прокурором пунктов не следует, что речь идет о передаче земельных участков. Доказательств того, что выдачей разрешений на размещение временных аттракционов, то есть технических устройств (оборудования, приспособлений) для коллективного или индивидуального пользования в развлекательных целях, отвечающих установленным требованиям и нормативам, а также спортивных тренажеров, детских игровых площадок, живых уголков, лошадей (пони) или иных вьючных или верховых животных, гужевых повозок (саней), на территории муниципального образования "Город Саратов" осуществляется передача муниципальной земли прокурором не представлено.

Данный акт не регламентирует порядок предоставления земельных участков под размещение аттракционов. Его пределы ограничиваются лишь регулированием порядка отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".