Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора г. Оренбурга к администрации г. Оренбурга о признании противоречащим закону, недействующим и не подлежащим применению нормативного правового акта (пунктов 1.1, 2.2, 2.17, 3.2, 4.5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург», утвержденного постановлением администрации города от 6 октября 2016 года №3060-п (ред. от 29 июля 2019 года) «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Оренбурга обратился в суд с вышеназванным административным иском, указав, что Приказом Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15.06.2020 N 141 утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области.

На территории муниципального образования «город Оренбург» порядок размещения нестационарных торговых объектов регулируется в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением администрации города Оренбурга от 6 октября 2016 года №3060-п. Постановление опубликовано в газете «Вечерний Оренбург» 12 октября 2016 года.

Пункты 1.1 и 2.2 Положения содержат ссылки на недействующий Приказ министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области от 13 августа 2013 года №90, который утратил силу с 22 мая 2020 года. Оспариваемое положение не содержит норм, предусматривающих обсуждение вносимых в Схему изменений, дополнений и проекта Схемы с представителями предпринимательских сообществ.

Пункт 2.17 Положения противоречит Приказу Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15.06.2020 N 141, поскольку устанавливает, что договор на предоставление права на размещение НТО заключается на срок, указанный в заявке, но не более чем на пять лет, тогда как Приказом закреплено, что договор заключается на срок, указанный уполномоченным органом местного самоуправления, но на срок не менее чем пять лет.

Пункт 3.2 Положения не устанавливает сроки принятия решения комитетом потребительского рынка, услуг и развития предпринимательства администрации г. Оренбурга решения об объявлении аукциона по продаже права на размещение НТО в местах, определенных в Схеме, после принятия постановления Администрации города Оренбурга об утверждении Схемы или внесении изменения в Схему, что является коррупциогенным фактором.

Пункт 4.5 Положения не содержит предусмотренных Приказом Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15 июня 2020 года №141 оснований прекращения действия Договора Администрацией города Оренбурга досрочно в одностороннем порядке в случаях: необходимости изъятия земельного участка, на котором размещаются НТО, для государственных или муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации; неисполнения хозяйствующим субъектом требования органа местного самоуправления об устранении нарушенных обязательств в соответствии с договором на размещение НТО в срок, установленный таким требованием; размещения НТО с нарушением архитектурных, градостроительных, строительных и пожарных норм и правил, проектов планировки и благоустройства территории муниципального образования Оренбургской области.

Административный истец просит суд признать противоречащими закону, недействующими и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункты 1.1, 2.2, 2.17, 3.2, 4.5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург», утвержденного постановлением администрации города от 6 октября 2016 года №3060-п (ред. от 29 июля 2019 года) «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург».

В судебном заседании представитель административного истца старший помощник прокурора Назмутдинова Г.С. требования поддержала, просила удовлетворить.

Представитель административного ответчика по доверенности (копия диплома в деле) Степанова Е.А. с административным иском не согласилась, полагала, что истец преждевременно обратился в суд с указанным иском, полномочий на обращение в суд с учетом удовлетворения представления прокурора не имеется, также полагала, что положение в оспариваемой части не противоречит федеральному закону.

Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу частей 7,8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пунктом 10 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения отнесено, в том числе создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Согласно статье 6 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года №4325/1014-IV-ОЗ «Об организации торговой деятельности в Оренбургской области» (принят постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 16 февраля 2011 года №4325) органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в соответствии с законодательством Российской Федерации и Оренбургской области.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 11 названного Федерального закона уполномоченный орган устанавливает порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным уставом муниципального образования.

Постановлением администрации города Оренбурга от 6 октября 2016 года №3060-п утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург».

Как разъяснено в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Таким образом, административный истец – прокурор г. Оренбурга в интересах неопределённого круга лиц (участников регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом отношений) имел право на обращение в суд с настоящим иском.

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Вечерний Оренбург», № 34а, 12 октября 2016 года. Изменения, внесенные постановлением Администрации города Оренбурга от 29 июля 2019 года №2065-п, вступили в силу после его официального опубликования в газете «Вечерний Оренбург» (опубликовано в «Вечернем Оренбурге» - 7 августа 2019 года).

Согласно подпункту 11 пункта 7 статьи 35 Устава муниципального образования «город Оренбург» (принят решением Оренбургского городского Совета от 28 апреля 2015 года №1015) (Зарегистрировано в Управлении Минюста России по Оренбургской области 30 апреля 2015 года №RU563010002015002) в области обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания и в сфере предпринимательства Администрация города Оренбурга осуществляет следующие полномочия: разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в порядке, установленном Правительством Оренбургской области.

Оспариваемое в части положение принято полномочным органом местного самоуправления, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.В соответствии с пунктами 1,3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Положением о министерстве сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области, утвержденным Указом Губернатора Оренбургской области от 19 января 2011 года №19-ук Министерство сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области (далее - министерство) является органом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим проведение единой государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере развития потребительского рынка.

Приказом Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15 июня 2020 года №141 утвержден Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области.

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области (далее - порядок) определяет основные требования для разработки и утверждения Схемы органами местного самоуправления.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

При этом положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург» в силу прямого указания федерального закона не может противоречить нормативному акту исполнительного органа субъекта, а именно Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. п. 2 и 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 9 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд проверяет соответствие оспариваемого акта или его части действующим на дату рассмотрения дела нормам (аналогичная правовая позиция приведена в апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.09.2018 N 4-АПГ18-13 и от 21.08.2019 N 14-АПА19-11).

Пункты 1.1, 1.6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург» содержат ссылку на приказ Министерства экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области от 13 августа 2013 года №90. Данный приказ утратил силу в связи с изданием Приказа Министерства экономического развития, инвестиций, туризма и внешних связей Оренбургской области от 22 мая 2020 года №75.

Нормативные акты, которые не имеют юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения, в связи с чем, указанные выше пункты положения следует признать несоответствующими закону.

В соответствии с пунктом 2.2 Положения схема разрабатывается по форме, утвержденной министерством экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области, и утверждается постановлением Администрации города Оренбурга, проект которого подготавливает комитет потребительского рынка, услуг и развития предпринимательства администрации города Оренбурга (далее - Комитет) с учетом решения комиссии по размещению нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Оренбург" (далее - Комиссия).

Комиссия рассматривает на заседаниях вопрос о включении НТО в Схему, исключения НТО из схемы, а также ее корректировки.

Положение о Комиссии ее полномочия и состав Комиссии утверждаются постановлением Администрации города Оренбурга.

Согласно пункту 12 данного Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области проекты схемы и вносимые в нее изменения и (или) дополнения подлежат обсуждению с представителями предпринимательских сообществ соответствующего муниципального образования Оренбургской области.

Проекты муниципальных правовых актов по размещению НТО выносятся на публичные слушания в установленном законодательством порядке, при наличии поступивших в органы местного самоуправления обоснованных обращений граждан, интересы которых затрагивает размещение НТО.

Установленный пунктом 2.2 Положения порядок разработки и утверждения схемы противоречит требованиям имеющего большую юридическую силу нормативного акта - Приказа Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15 июня 2020 года №141, требования административного истца в этой части подлежат удовлетворению.

В силу пункта 2.17 Положения договор на предоставление права на размещение НТО заключается по форме согласно приложению 2 к настоящему Положению на срок, указанный в заявке, но не более чем на 5 лет. Этот срок не должен быть более срока, указанного в утвержденной Схеме для соответствующего объекта.

В силу пункта 15 Порядка заключение договора на размещение НТО осуществляется на срок, определяемый уполномоченным органом местного самоуправления, но не менее чем на пять лет.

Установленный пунктом 2.17 Положения срок договора на предоставление права на размещение НТО противоречит требованиям имеющего большую юридическую силу нормативного акта - Приказа Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15 июня 2020 года №141, требования административного истца в этой части подлежат удовлетворению.

На основании пункта 4.5 Положения Действие Договора может быть прекращено Администрацией города Оренбурга досрочно в одностороннем порядке в следующих случаях: неоднократное привлечение хозяйствующего субъекта (два и более раза в течение года в период действия Договора) к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности и торговли; неоднократное привлечение хозяйствующего субъекта к административной ответственности (два и более раза) в период действия Договора за нарушение правил благоустройства, санитарного содержания торгового места и правил торговли (в том числе правил торговли алкогольной и табачной продукцией), установленных действующим законодательством; невнесение оплаты по Договору (два и более раза); в случае изменения специализации торгового объекта.

Орган местного самоуправления имеет право расторгнуть договор на размещение НТО в одностороннем порядке в случае: необходимости изъятия земельного участка, на котором размещаются НТО, для государственных или муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации; неисполнения хозяйствующим субъектом требования органа местного самоуправления об устранении нарушенных обязательств в соответствии с договором на размещение НТО в срок, установленный таким требованием; размещения НТО с нарушением архитектурных, градостроительных, строительных и пожарных норм и правил, проектов планировки и благоустройства территории муниципального образования Оренбургской области (пункт 16 Порядка).

Установленные пунктом 4.5 Положения случаи расторжения органом местного самоуправления договора на предоставление права на размещение НТО в одностороннем порядке не соответствуют требованиям имеющего большую юридическую силу нормативного акта - Приказа Министерства сельского хозяйства, торговли, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области от 15 июня 2020 года №141, требования административного истца в этой части подлежат удовлетворению.

При этом доводы представителя административного истца о том, что в случае несоответствия или противоречия Положения утвержденному Приказом №141 Порядку разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Оренбургской области, применяется указанный порядок, не свидетельствуют о законности оспариваемых положений нормативного акта органа местного самоуправления, поскольку нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае, являются коррупциогенным фактором. (Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Кроме того, вышеуказанным Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96 к числу коррупциогенных факторов отнесена широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения.

Пункт 3.2 Положения закрепляет, что Аукцион по продаже права на размещение НТО в местах, определенных в Схеме, проводится после принятия постановления Администрации города Оренбурга об утверждении Схемы или внесении изменения в Схему. Указанная норма в нарушение требований Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96 не устанавливает срок принятия решения об объявлении аукциона по продаже права на размещение НТО после включения объекта в Схему.

Требования административного истца о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 3.2 Положения подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175,180,227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявление удовлетворить.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу пункты 1.1, 1.6, 2.2, 2.17, 3.2, 4.5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург», утвержденного постановлением администрации города от 6 октября 2016 года №3060-п (ред. от 29 июля 2019 года) «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Оренбург»

Опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования «город Оренбург».

Решение может быть обжаловано в Оренбургский областной суд через Ленинский районный суд г. Оренбурга в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья подпись В.В. Линькова

Решение в окончательной форме принято 12 января 2021 года

Судья подпись В.В. Линькова