Гражданский кодекс часть 1

Морозовский районный суд Ростовской области в составе председательствующего судьи Полупановой Н.С., секретаря судебного заседания Гуриной В.А., помощника прокурора Морозовского района Ясиновская Я.А., представителя административного ответчика главы администрации Знаменского сельского поселения Иванова С.Г.;

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Морозовского района в интересах неопределенного круга лиц к административному ответчику Администрации Знаменского сельского поселения о признании бездействия администрации Знаменского сельского поселения незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Морозовского района обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным иском к Администрации Знаменского сельского поселения Морозовского района в котором просит суд, признать бездействие администрации Знаменского сельского поселения, выразившееся в не создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконным и обязать Администрацию Знаменского сельского поселения в срок до 31.12.2002г. со дня вступления в законную силу решения суда создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

В обоснование иска прокурор указал, что прокуратурой Морозовского района во исполнение поручения прокуратуры Ростовской области от <дата>№г., задания прокуратуры области №г. от <дата>. проведена проверка исполнения законодательства о погребении и похоронном деле в администрации Знаменского сельского поселения Ростовской области.

В ходе проверки установлено, что администрация Знаменского сельского поселения Морозовского района Ростовской области в нарушение ст. ст. 25.29 Федерального закона от 12.01.1996г. № 8-ФЗ « О погребении и похоронном деле», ч. 1.1 ст. 12 Областного закона от 28.12.2005г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» специализированная служба по вопросам похоронного дела органом местного самоуправления не создана, полномочия, возложенные законодателем не реализованы. В вязи, с выявленными нарушениями прокурором района 22.04.2021г. в адрес главы ФИО2 сельского поселения <адрес> внесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле. Как следует из ответа № от <дата>. администрации Знаменского сельского поселения на представление прокурора района, администрация Знаменского сельского поселения заключила договор № от <дата> с <данные изъяты> на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на территории Знаменского сельского поселения Морозовского района, срок действия договора с <дата>.. <дата>. между администрацией Знаменского сельского поселения и <данные изъяты> заключен договор № на предоставление гарантированного перечня услуг по погребению на территории Знаменского сельского поселения Морозовского района, срок действия договора с <дата> по <дата> Вместе с тем законодательством не предусмотрен порядок наделения статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческих организаций или некоммерческих партнерств на конкурсной основе. Кроме этого, органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов не наделены правом присвоения статусов специализированных служб по вопросам похоронного дела коммерческим организациям и ( или) некоммерческим партнерствам, так как Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет органам местного самоуправления права делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления ( оказание гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджета).

Таким образом, неисполнение администрацией Знаменского сельского поселения Морозовского района возложенной по закону обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела создает препятствие к реализации прав неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению. Кроме того, заключение администрацией Знаменского сельского поселения Морозовского района договора с <данные изъяты> на оказание услуг по погребению не свидетельствует о надлежащем исполнении полномочий по организации похоронного дела и соблюдении установленных государством гарантий.

В судебном заседании помощник прокурора Морозовского района Ясиновская Я.А. полностью поддержала иск прокурора Морозовского района по тем основаниям которые указаны в иске и просила суд его удовлетворить, в связи, с тем, что срок создания специализированной службы по вопросам похоронного дела, который заявлен в иске, а именно до 31.12.2022г, является сокращенным, то она не возражает, против установления срока исполнения решения суда по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда.

В судебном заседании представитель административного ответчика глава администрации Знаменского сельского поселения Морозовского района Иванов С.Г., полностью возражал против иска прокурора, ссылаясь на то, что постановлением Пленума Верховного суда РФ от 28.06.2022г. № 21 « О некоторых вопросах применения судами положений гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ» определено понятие бездействие органов наделенных публичными полномочиями. Согласно п. 5 указанного постановления к бездействию относится неисполнение ( уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия. Также п. 21 вышеуказанного Постановления Пленума установлено, что, в том случае, когда гражданин или организация, обратившиеся в суд, либо орган или лицо, наделённые публичными полномочиями, ссылаются на выполнение разъяснений законодательства, полученных в установленном порядке, при проверке законности оспариваемых решений, действий( бездействия) судам необходимо учитывать акты, содержащие разъяснения законодательства, при проверке законности оспариваемых решений, действий. Суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения, а при отсутствии таких норм, рассматривает дело исходя из общих начал и смысла законодательства, ( аналогия права) если при проверке законности решения, действия ( бездействия) будет установлено, что имеется пробел в правовом регулировании, который повлияет на возможность реализации прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.

Согласно разъясняющих писем Федеральной антимонопольной службы от 23.03.2007г. №АК/3795 « О разъяснении применения антимонопольного законодательства» Министерства регионального развития РФ от 23.07.2007г. № 13741-ЮТ/07 « О деятельности организаций на рынке ритуальных услуг», создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела будет влечь за собой нарушение Закона о защите конкуренции в управленческой и хозяйственной деятельности, антимонопольного законодательства. По мнению ФАС деятельность по оказанию ритуальных услуг, в том числе и по погребению, должна осуществляться на конкурентном рынке. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, влечёт за собой ограничение в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 ФЗ №135-ФЗ от 26.07.2006г. « О защите конкуренции», поскольку данный хозяйственный субъект монополизирует конкретный вид деятельности-оказание услуг в сфере похоронного дела.

Федеральным законом от 12.01.1996г. № 8-ФЗ « О погребении и похоронном деле» не предусмотрена конкретная организационно- правовая форма создаваемой организации органом местного самоуправления для целей выполнения функций специализированной службы по вопросам похоронного дела. Кроме этого данный закон не содержит понятия специализированной службы по вопросам похоронного дела. Согласно п. 2.1.3 ГОСТа 32609-2014, специализированная служба-это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг. Федеральным законом не определён порядок создания специализированной службы по вопросам похоронного дела, следовательно органы местного самоуправления не ограничены в правовом регулировании соответствующих вопросов. Избранные администрацией поселения порядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлены на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляют всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно- правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребении.

Кроме этого исходя из соблюдения принципов эффективности использования бюджетных средств и общего покрытия расходов бюджетов, администрация Знаменского сельского поселения не имеет возможности содержать соответствующее муниципальное предприятие и его штат, в связи с чем считает нецелесообразным содержание на территории поселения специализированного предприятия по оказанию услуг погребения.

На заседании Собрания депутатов Знаменского сельского поселения поднимался вопрос о принятии нормативно-правового акта об утверждении Положения об оказании ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Костино-Быстрянского сельского поселения, Проект решения направлен в прокуратуру Морозовского района. Так же разработан и направлен в прокурату Морозовского района для дачи заключения проект постановления об утверждении Административного регламента « Выдача разрешений на захоронение и под захоронение на муниципальных кладбищах Знаменского сельского поселения». В целях организации услуг по погребению и для предоставления гарантированного перечня услуг по погребению на территории поселения между администрацией и ИП <данные изъяты> заключен договор от <дата>. №. В связи, с чем просит суд в удовлетворении иска прокурора Морозовского района, отказать.

Изучив материалы дела и оценив по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а так же достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, выслушав участников процесса, суд находит, что исковые требования прокурора Морозовского района в интересах неопределенного круга лиц к административному ответчику Администрации Знаменского сельского поселения о признании бездействия администрации Знаменского сельского поселения незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

При рассмотрении дела, установлено, что прокуратурой Морозовского района во исполнение поручения прокуратуры Ростовской области от <дата>№г., задания прокуратуры области №г. от <дата>. проведена проверка исполнения законодательства о погребении и похоронном деле в администрации Знаменского сельского поселения Ростовской области.

22.04.2021г. главе администрации Знаменского сельского поселение внесено представление об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле, в том числе по созданию на территории сельсовета специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Согласно ответа главы администрации Знаменского сельского поселения Иванова С.Г., от <дата>№ на представления прокурора Морозовского района, администрацией Знаменского сельского поселения заключен договор от <дата>№ с <данные изъяты><данные изъяты>., предметом которого является предоставление исполнителем гарантированного перечня услуг по погребению на территории Знаменского сельского поселения.

Согласно письма главы администрации Знаменского сельского поселения Иванова С.Г. от <дата>. №, на требование прокурора Морозовского района, указано, что порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, общественных, вероисповедальных кладбищ не разрабатывался, специализированные службы по вопросам похоронного дела не созданы, фактов сноса и переноса мест погребения не зарегистрировано, на территории Знаменского сельского поселения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих ритуальные услуги не зарегистрировано, перечень услуг по погребению не утверждался, попечительские советы не организовывались, порядок предоставления и использования земельных участков для размещения мест погребения, в том числе семейных захоронений не разрабатывался, земельные участки под размещение кладбищ включены в реестр муниципального имущества Знаменского сельского поселения, фактов предоставления гражданам земельных участков для создания семейных захоронений не зарегистрировано, фактов самовольного занятия дополнительных участков не зарегистрировано, на оказание услуг по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории муниципального образования Знаменское сельское поселение заключен договор от <дата>. № с <данные изъяты> все кладбища находятся в удовлетворительном состоянии.

<дата> между администрацией Знаменского сельского поселения Морозовского района Ростовской области и индивидуальным предпринимателем <данные изъяты> заключен договор №, предметом которого является предоставление индивидуальным предпринимателем гарантированного перечня услуг по погребению на территории муниципального образования Знаменского сельского поселения Морозовского района Ростовской области, в соответствие с требованиями, установленными заказчиком. Срок предоставления услуг с <дата>

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ лиц, недопустим отказ специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 Федерального закона N 8-ФЗ).

Федеральный закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из системного толкования положений статей 9 и 10 Федерального закона № 8-ФЗ следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Из буквального толкования вышеназванных норм следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела.

При этом действующими нормами права органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон № 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Таким образам, федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона № 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Согласно ч. 1.1 ст. 12 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005г. № 436-ЗС « О местном самоуправлении в Ростовской области» установлено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений ( п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ) является обязанностью органа местного самоуправления сельского поселения.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств, суд, считает необходимым признать незаконным бездействие административного ответчика, так как неисполнение администрацией Костино-Быстрянского сельского поселения Морозовского района возложенной по закону обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, создает препятствия к реализации прав неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

При этом суд считает, что доводы главы администрации Знаменского сельского поселения о том что создание органом местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела будет влечь за собой нарушение закона о защите конкуренции, антимонопольного законодательства, суд считает несостоятельными, так как обращение прокурора в суд в интересах неопределенного круга лиц обусловлено нарушением прав граждан на гарантированную законом организацию в Российской Федерации похоронного дела при том, что Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям указанные полномочия. С учетом изложенного, заключение ответчиком муниципального контракта с индивидуальным предпринимателем на оказание услуг по погребению о надлежащем исполнении полномочий по организации похоронного дела и соблюдении установленных государством гарантий свидетельствовать не может.

Несостоятельны доводы административного ответчика о неправомерном возложении на органы местного самоуправления обязанности по созданию похоронной службы в форме муниципального предприятия, учреждения, поскольку это прямо следует из положений Закона о погребении и Закона об организации местного самоуправления.

Доводы административного ответчика о том, что муниципальное образование не имеет финансовой возможности содержать соответствующее муниципальное предприятие и его штат, несостоятельны с учетом наличия обязанности органа местного самоуправления исполнить соответствующие требования Закона о погребении.

При указанных обстоятельствах суд считает необходимым удовлетворить административное исковое заявление прокурора Морозовского района в интересах неопределенного круга лиц к административному ответчику Администрации Знаменского сельского поселения о признании бездействия администрации Знаменского сельского поселения незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

При этом принимая во внимание, что срок на который прокурор Морозовского района просит обязать администрацию Знаменского сельского поселения создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, до 31.12.2022г., является недостаточным, чтоб исполнить решение суда, суд считает необходимым определить данный срок в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст.180, 219, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Морозовского района в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Знаменского сельского поселения о признании бездействия администрации Знаменского сельского поселения незаконным и обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, удовлетворить.

Признать бездействие администрации Знаменского сельского поселения, выразившееся в не создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, незаконным.

Обязать Администрацию Знаменского сельского поселения в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда создать специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ростовский областной суд через Морозовский районный суд Ростовской области в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 19 октября 2022г.

Судья: