Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Архангельского транспортного прокурора к администрации муниципального образования «Город Архангельск» о признании бездействия незаконным,

установил:

Архангельский транспортный прокурор Бондарев В.Б. обратился в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации МО «Город Архангельск» о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138.

В обоснование заявленных требований указано, что в ходе проведения проверки исполнения законодательства в сфере безопасности полетов установлено, что в нарушение требований федерального законодательства в МО «Город Архангельск» не разработан и не принят административный регламент по спорному вопросу, указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по выдаче разрешений на осуществление авиационных работ над населенными пунктами предусматривает необходимость регламентации ими вопросов, связанных с порядком выдачи таких разрешений пользователям воздушного пространства. Предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом, разработка которого входит в полномочия органа, предоставляющего муниципальную услугу. Просит обязать административного ответчика в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять административный регламент, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Птицына Ж.В. требования поддержала.

Представитель административного ответчика Карпеев И.В. с требованиями прокурора не согласился, указав на отсутствие оснований для разработки административного регламента по вопросам, не отнесенным к компетенции органа местного самоуправления.

Заинтересованное лицо Министерство транспорта Российской Федерации просит рассмотреть дело без участия своего представителя. В пояснениях по делу указывает, что постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138 органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно принимать решения о выдаче (отказе в выдаче) разрешений на выполнение деятельности, обозначенной в п. 49 Правил, следовательно, критерии оценки возможности выдачи таких разрешений, а также основания для отказа в их выдаче должны определяться самими органами местного самоуправления путем издания соответствующих актов. Правила обязательны для исполнения органами местного самоуправления.

Заинтересованное лицо Архангельский центр ОВД филиала «Аэронавигация Северо-Запада» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» в суд представителя не направило, извещено надлежащим образом.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

К бездействию отнесено неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 21.07.2014 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. В названной норме также установлены требования к структуре административных регламентов.

В силу статьи 2 названного Федерального закона административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги установлены в статье 14 данного закона.

В силу статьи 13 разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 16 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно ст. 5 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится, в том числе, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Согласно ст. 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - это нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 14 Воздушного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 настоящего Кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения, представляющую собой: обслуживание (управление) воздушного движения; организацию потоков воздушного движения; организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения; государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, п. 49 которых предусмотрено, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно принимать решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешений на выполнение деятельности, обозначенной в п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации.

Ссылка административного ответчика на отсутствие полномочий по оказанию услуг по выдаче соответствующих разрешений необоснованна, противоречит приведенных положениям Правил.

Сторонами не оспаривается, что в настоящее время (на дату принятия судом решения) на территории МО «Город Архангельск» отсутствует действующий административный регламент, устанавливающий порядок предоставления указанной муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги, в частности, порядок, сроки и последовательность действий (административный процедур), т.е. нормативный правовой акт, регулирующий порядок оказания муниципальной услуги (орган или специализированное предприятие, оказывающее услуги, порядок и сроки оформления, выдачи документов).

Отсутствие такого регламента нарушает права неопределенного круга лиц в области предоставления пользователям воздушного пространства соответствующих разрешений. Более того, в судебном заседании установлено, что разрешения на авиационные работы фактически выдаются администрацией в свободной форме по мере поступления заявлений.

Согласно нормам действующего законодательства, перечисленного выше, выдача разрешений осуществляется администрацией МО «Город Архангельск», а в силу требований статьи 13 Федерального закона от 21.07.2014 № 210-ФЗ разработку и утверждение административного регламента осуществляет орган, ее предоставляющий. Частью 15 данной нормы конкретизировано, что местной администрацией устанавливается сам порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, но этим самым не ограничены полномочия по разработке и утверждению административных регламентов в отношении предоставляемых услуг.

Также, в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам осуществления полномочий органов местного самоуправления могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и (или) законами субъектов РФ.

Отсутствие административного регламента с содержанием всех требований Федерального закона от 21.07.2014 № 210-ФЗ, регулирующего отношения по предоставлению муниципальных и государственных услуг, означает допустимость произвольной организации работы администрации по оказанию услуги. Также при отсутствии административного регламента, не будут обеспечены и гарантированы права заявителей, предусмотренные статьей 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 210-ФЗ.

Поскольку судом установлено неисполнение органом местного самоуправления своих обязанностей по регламентации вопросов организации ритуальных услуг, что может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц, требования прокурора о признании незаконным бездействия подлежат удовлетворению.

Решение вопроса об устранении допущенного нарушения относится к компетенции администрации МО «Город Архангельск», которая в соответствии с действующим законодательством обязана принять соответствующий акт, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Исходя из положений ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Возражений относительно срока устранения нарушений административным ответчиком не представлено. Указанный в административном иске срок (3 месяца) суд находит разумным.

Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд

решил:

административный иск Архангельского транспортного прокурора к администрации муниципального образования «Город Архангельск» о признании бездействия незаконным удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Город Архангельск», выразившееся в непринятии Административного регламента, устанавливающего порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по вопросам, урегулированным п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138.

Возложить обязанность на администрацию муниципального образования «Город Архангельск» в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и принять Административный регламент, устанавливающий порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги по вопросам, урегулированным п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Октябрьский районный суд города Архангельска.

Мотивированное решение изготовлено 29 января 2018 года

Председательствующий А.В. Калашникова