Гражданский кодекс часть 1

10 ноября 2016 года в городе Волжском рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Волжского Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа- город Волжский Волгоградской области, Волжской городской Думе Волгоградской области о возложении обязанности разработать и направить программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области, рассмотреть вопрос о принятии программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области,

у с т а н о в и л:

Прокурор города Волжского Волгоградской области, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился с административным иском в суд, которым просит с учетом уточнений требований, обязать администрацию городского округа- город Волжский Волгоградской области разработать и направить в Волжскую городскую Думу программу комплексного развития сетей коммунальной инфраструктуры городского округа- город Волжский Волгоградской области в срок до "."..г., обязать Волжскую городскую Думу рассмотреть вопрос о принятии программы комплексного развития сетей коммунальной инфраструктуры городского округа- город Волжский Волгоградской области, в соответствии с Решением Волжского городской Думы от 15.08.2013 № 387-ВГД «О порядке внесения проектов муниципальных правовых актов», Регламентом Волжской городской Думы, утвержденным постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30.04.2014 № 14/101.

В обоснование требований прокурор указал, что прокуратурой города проведена проверка соблюдения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в деятельности администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, в ходе которой были выявлены нарушения.

Городское положение от 05.12.2007 № 274-ВГД «Генеральный план городского округа - город Волжский Волгоградской области» принято постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30.11.2007 № 46/3.

В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона Российской Федерации от 30.12.2012 № 289-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», положения ч. 5.1 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации применяются к правоотношениям, связанным с утверждением программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов и возникшим после дня вступления в силу Федерального закона от 30.12.2012 № 289-ФЗ. При наличии генеральных планов городских округов, утверждённых до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры соответствующих городских округов должны быть разработаны и утверждены не позднее "."..г. Данный Федеральный закон в соответствии с требованиями его ст. 9 вступил в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования 31.12.2012, то есть "."..г.

В связи с тем, что указанное городское положение принято до дня вступления в силу Федерального закона от 30.12.2012 № 289-ФЗ, то программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа - город Волжский Волгоградской области должна была быть разработана и утверждена не позднее "."..г..Вместе с тем, программа комплексного развития систем
коммунальной инфраструктуры муниципального образования городской округа-
город Волжский Волгоградской области на период до 2027 года находится в
процессе согласования администрацией городского округа. Таким образом, в нарушение указанных требований действующего законодательства администрацией городского округа - город Волжский Волгоградской области с 2015 года не разработана и не направлена в Волжскую городскую Думу для рассмотрения вопроса о принятии данной Программы.

Прокурор- Балахонова Я.Ю. в судебном заседании доводы административного иска поддержала, просила удовлетворить требования с учетом уточнений, не поддержала требования о возложении на администрацию городского округа- город Волжский Волгоградской области обязанность разработать программу комплексного развития сетей коммунальной инфраструктуры городского округа- город Волжский Волгоградской области.

Представитель административного ответчика- администрации городского округа- город Волжский Волгоградской области- ФИО1 считает административные иск необоснованным, поскольку программа комплексного развития сетей коммунальной инфраструктуры городского округа- город Волжский Волгоградской области разработана администрацией. Поскольку данная программа является долгосрочной, требовала проведение определенных мероприятий. Программа была разработана специализированной организацией, после чего вынесено отрицательное заключение. Разработчик переделал и внес изменения в программу. Далее программа была направлена в контрольно- счетную палату городского округа- город Волжский и с учетом замечаний, указанных КСП, ими были повторно внесены изменения. После чего КСП дано положительное заключение, что данный проект программы,что проект может принят на рассмотрение и быть направлен в Волжскую городскую Думу. В настоящее время подготовлена пояснительная записка главы городского округа- город Волжский, готовится заключение, проект проходит согласование в управлениях администрации. Регламентом документооборота администрации установлено, что в различных структурных подразделениях согласование проходит от 5 до 7 дней. В ближайшее время осталось согласование в организационном управление, в котором проект проходит проверку орфографических ошибок и курирующего заместителя главы городского округа- город Волжский, который курирует Комитет по обеспечению жизнедеятельности города. То есть программа разработана и будет направлен в Волжскую городскую Думу. Просила отказать в удовлетворении иска.

Представитель административного ответчика- Волжской городской Думы- ФИО2, считает требования необоснованными, мотивируя тем, что нормативно правовой акт будет законным, если Дума в точности соблюдает порядок принятия НПА. В Волжскую городскую Думу в настоящее время не поступал документ на который указывает прокурор в иске. Поэтому понуждать Волжскую городскую Думу принимать какие- то решения, так как Дума в добровольном порядке, в соответствии с нормативно- правовыми актами, примет решение в случае поступления Программы. При этом указанная программа может быть принята Думой, а также проект может быть отклонен. Просила отказать в иске.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, считает административный иск подлежащим удовлетворению частично, исходя из следущего.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О прокуратуре РФ", предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых данными органами и их должностными лицами.

Вопросы разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований до принятия Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулировались Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". В целях синхронизации нормативных правовых актов из последнего было исключено понятие "программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования", а также положения, касающиеся порядка разработки и утверждения таких программ, поскольку действие данного Закона распространяется на отношения по регулированию тарифов в области водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, а также утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов и не учитывает отношения в сфере тепло-, газо- и электроснабжения.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 456-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п. 6.1 ч. 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внесено вступившее с 1 января 2015 года изменение в части дополнения полномочий органов местного самоуправления по разработке и утверждению программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ.

Понятие программ комплексного развития систем указанных инфраструктур, а также некоторые положения, касающиеся их разработки и утверждения, закреплены в Градостроительном кодексе Российской Федерации.

В соответствии с п. 23 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа - документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, которые предусмотрены соответственно схемами и программами развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики, федеральной программой газификации, соответствующими межрегиональными, региональными программами газификации, схемами теплоснабжения, схемами водоснабжения и водоотведения, программами в области обращения с отходами. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов таких поселения, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов.

Согласно п. 9 ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов.

Согласно п. 6.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями разработки и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 года N 502 утверждены требования к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, в которых указаны органы, разрабатывающие и утверждающие программы, мероприятия, включаемые в программы, сроки, на которые разрабатываются программы,

Согласно ч. 5 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация генерального плана городского округа осуществляется путём выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утверждёнными местной администрацией городского округа и реализуемыми за счёт средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Частью 5.1 ст. 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов разрабатываются органами местного самоуправления городских округов и подлежат утверждению представительными органами местного самоуправления таких городских округов в 6-месячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих городских округов.

Данный Федеральный закон в соответствии с требованиями его ст. 9 вступил в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования 31 декабря 2012 года, то есть 01 апреля 2013 года.

В судебном заседании установлено, что городским положением от 05.12.2007 № 274-ВГД «Генеральный план городского округа - город Волжский Волгоградской области» принято постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 30.11.2007 № 46/3, то есть до дня вступления в силу Федерального закона от 30.12.2012 № 289-ФЗ, в связи с чем программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа - город Волжский Волгоградской области должна была быть разработана и утверждена не позднее "."..г.

Постановлением Волжской городской Думы Волгоградской области от 22.01.2010 № 5/19 принята Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования городской округ -город Волжский Волгоградской области, включающей разделы электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения и очистки ливневых стоков, на период 2009 -2014 годов».

В соответствии с п. 5.1 ст. 33 Устава городского округа - город Волжский Волгоградской области разработка, организация и выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития городского округа отнесено к полномочиям администрации г. Волжского по решению вопросов местного значения.

"."..г. администрацией городского округа- город Волжский в Контрольно- счетную палату городского округа- город Волжский направлен проект решения Волжской городской Думы «О принятии Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области на период до 2027 года» для дачи заключения.

"."..г. администрацией городского округа- город Волжский в Контрольно- счетную палату городского округа- город Волжский вновь направлен проект указанного решения Волжской городской Думы для дачи заключения.

"."..г. Контрольно- счетная палата городского округа- город Волжский направила в администрацию городского округа- город Волжский положительное заключение на данный проект Решения ВГД.

Таким образом, судом установлено, что административным ответчиком- администрацией городского округа- город Волжский разработана Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского, в связи с чем оснований для возложения на администрацию обязанности по разработке данной Программы, у суда не имеется.

Между тем, в соответствии с вышеприведенными нормами права, комплекс действий по разработке и утверждению Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского, должен быть совершен до "."..г.. Однако, как установлено в судебном заседании и не оспаривается представителем администрации городского округа- город Волжский, до настоящего времени проект Программы не направлен в Волжскую городскую Думу в связи с его согласованием в управлениях администрации. На основании изложенного, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора в части возложения на администрацию обязанности направить в Волжскую городскую Думу проект Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского. При этом суд считает необходимым установить административному ответчику срок выполнения данной обязанности, с учетом проведения необходимых мероприятий до направления Программы в Волжску3ю городскую Думу, до "."..г.. Заявленный прокурором срок- до "."..г., суд полагает необоснованным

Кроме этого, прокурором города Волжского Волгоградской области заявлены требования об обязании рассмотреть вопрос о принятии программы комплексного развития сетей коммунальной инфраструктуры города Волжского.

Суд отмечает, что при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, судом осуществляется функция судебного контроля за законностью решений, действий (бездействие) органов власти, должностных лиц и служащих.

Содержанием судебного контроля в таком споре является проверка решений, действия (бездействие) субъекта властных полномочий на предмет соответствия требованиям правовых норм.

В то же время судебный контроль ограничен принципом разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), который препятствует вмешательству в сферу исключительной компетенции соответствующих органов и должностных лиц. В этой связи суд не полномочен возлагать на орган обязанности, напрямую вытекающие из исключительной компетенции данного субъекта.

Вместе с тем, пределы судебного воздействия обозначены в процессуальном законе.

В силу п. 1 части 2 статьи 227 КАС Российской Федерации суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод или препятствие к осуществлению таких прав и свобод.

Из п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС Российской Федерации следует, что в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.

Таким образом, по данной категории дел, признав обоснованность заявленных требований, суд в любом случае в резолютивной части решения констатирует незаконность обжалуемого решения или действия (бездействия). Степень конкретизации действий, которые должен осуществить административный ответчик для устранения нарушений, зависит от содержания требований.

Так, при необходимости осуществления определенных установленных нормативным правовым актом процедур, суд не вправе возложить обязанность по окончательному разрешению вопроса в обход либо с нарушением таких процедур, предвосхищая конечный результат. Такое указание является незаконным и находится за пределами судебного контроля.

Учитывая изложенное, суд находит не обоснованными данные требования, поскольку сформулированные прокурором требования в случае их удовлетворения предполагают, по сути, вмешательство суда в нормотворческую деятельность представительного органа муниципального образования, что является недопустимым. Следовательно, избранный прокурором способ защиты нарушенного права неопределенного круга лиц противоречит требованиям действующего законодательства.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Обязать администрацию городского округа- город Волжский Волгоградской области направить в Волжскую городскую Думу Волгоградской области программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области на период 2016- 2027 годов в срок до "."..г.

Прокурору города Волжского Волгоградской области в удовлетворении остальной части административного иска к администрации городского округа- город Волжский Волгоградской области о возложении обязанности разработать программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области- отказать.

Прокурору города Волжского Волгоградской области в удовлетворении административного иска к Волжской городской Думе Волгоградской области о возложении обязанности рассмотреть вопрос о принятии программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Волжского Волгоградской области- отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Волгоградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья - С.Г. Шестакова

Справка: мотивированное решение изготовлено 15 ноября 2016 года.

Судья - С.Г. Шестакова