Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-86/2018 по административному исковому заявлению прокурора г. Советска о признании недействующим нормативного правового акта администрации Советского городского округа,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Советска обратился в Советский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта администрации Советского городского округа. В обоснование своей позиции прокурор указал, что Порядок предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг из бюджета Советского городского округа (утвержден постановлением администрации Советского городского округа от 30.05.2017 № 531) (далее – Порядок) был опубликован в газете «Вестник» № 45 от 06.06.2017. В нарушение ч. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887. В частности, вопреки п. 4 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887) (далее – Общие требования) Порядок не содержит обязательных положений, касающихся объема субсидий и сроков их предоставления. Пунктом 2.16 Порядка определение этих положений отнесено на усмотрение администрации городского округа при заключении соглашения о предоставлении субсидии. Широта дискреционных полномочий администрации Советского городского округа является коррупциогенным фактором, предусмотренным п. «а» ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96). Также оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт не содержит порядка опубликования постановления администрации Советского городского округа, которым объявляется прием заявлений на участие в отборе на получение субсидии (п. 2.4 Порядка). Данный элемент процедуры предоставления субсидии, по мнению прокурора, имеет большое значение, поскольку в силу п. 2.15 Порядка в случае недостаточности средств бюджетных ассигнований для предоставления субсидии в текущем году, субсидия предоставляется субъекту, заявка которого поступила первой. Неполнота административной процедуры предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг из бюджета Советского городского округа является коррупциогенным фактором, предусмотренным п. «ж» ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. По изложенным фактам прокурором был принесен протест, который главой администрации был отклонен. Однако прокурор полагает, что отсутствие в Порядке положений, регламентирующих объем и сроки предоставления субсидии, наличие в нормативном правовом акте положений, содержащих коррупциогенные факторы, нарушает интересы потенциальных получателей данной субсидии.

В судебное заседание прокурор не явился несмотря на надлежащее извещение о времени и месте рассмотрения дела, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовал.

Административным ответчиком представлены письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.

Представитель административного ответчика – администрации Советского городского округа – ФИО1 в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных прокурором требований по доводам письменных возражений. Указал, что оспариваемое постановление принято администрацией городского округа в пределах своей компетенции в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и Общими требованиями. Порядком установлены общие положения, которыми руководствуется администрация Советского городского округа при предоставлении субсидий из бюджета городского округа. Нормативный правовой акт рассчитан на неопределенный срок действия и многократное применение. Представительный орган местного самоуправления выделяет бюджетные ассигнования на цели субсидирования, установленные Порядком, решением о бюджете Советского городского округа, которое принимается ежегодно на предстоящий календарный год. Поскольку размер бюджетных ассигнований не статичен и изменяется, предусмотреть в Порядке точные объемы и сроки предоставления субсидий не представляется возможным. По мнению представителя административного ответчика, на момент издания в соответствии с п. 2.4 Порядка постановления, которым объявляется прием заявлений с указанием сроков приема документов для участия в отборе и адреса приема документов, администрация городского округа будет обладать полной информацией об объеме выделенных представительным органом местного самоуправления бюджетных ассигнований и сможет предусмотреть в издаваемом постановлении все необходимые критерии, касающиеся объемов и сроков предоставления субсидий. В свою очередь действующее законодательство не запрещает регулирование одного вопроса несколькими правовым актами, когда последующий правовой акт уточняет положения первоначального акта. Полагает, что действия прокурора направлены на понуждение администрации городского округа к включению в Порядок дополнительных, недостающих, по мнению прокурора, положений. Ввиду того, что как Порядок, так и постановление, принятое в соответствии с п. 2.4 Порядка, которым будут установлены объемы и сроки предоставления конкретной субсидии, будут приняты одним и тем же органом, невозможно говорить о превышении широты дискреционных полномочий. Доводы прокурора относительного отсутствия порядка опубликования постановлений, издаваемых в соответствии с п. 2.4 Порядка, несостоятельны, поскольку согласно ч. 10 ст. 37 Устава муниципального образования «Советский городской округ» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Подчеркнул, что имеющаяся в Порядка, по мнению прокурора, правовая неопределенность таковой не является, положения о сроках и объеме предоставляемых субсидий будут предусмотрены постановлением, принятым в соответствии с п. 2.4 Порядка. На основании изложенного просил отказать в удовлетворении иска прокурора.

Заслушав представителя административного ответчика, исследовав доказательства по делу и дав им оценку в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС России), суд приходит к следующим выводам.

Частью 3 ст. 208 КАС России закреплено право прокурора на обращение в пределах своей компетенции в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части.

Статьями 1, 7, 14, 34, 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование целей, условий и порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам предусмотрено ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Общими требованиями.

Положениями ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления. Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Пунктом 2 Общих требований установлено, что муниципальные правовые акты местной администрации или акты уполномоченных ею органов местного самоуправления, устанавливающие порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, содержат, в том числе условия и порядок предоставления субсидий.

В целях определения условий и порядка предоставления субсидий указываются, в том числе размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии), и источника ее получения; сроки (периодичность) перечисления субсидии (п. 4 Общих требований).

Правовой анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что органу местного самоуправления предоставлено право самостоятельно устанавливать цели, порядок и условия предоставления субсидий из средств местного бюджета юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг.

Администрацией Советского городского округа 30.05.2017 принято постановление № 531, которым утвержден Порядок, отдельные положения которого оспариваются прокурором.

Постановление было опубликовано в газете «Вестник» (приложение «Официальный вестник»), № 45, 06.06.2017, и вступило в законную силу на следующий в день после его опубликования.

Согласно п. 1.1 Порядка он разработан в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и устанавливает порядок предоставления за счет средств бюджета Советского городского округа субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (далее – получателям субсидии).

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в п. 25 постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Механизм действия нормативного правового акта закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Положения оспариваемого Порядка таким требованиям не отвечают.

Как обоснованно указано прокурором в иске, в нарушение п. 4 Общих требований раздел 2 Порядка, регламентирующий условия и порядок предоставления субсидий, не содержит сведений о размере субсидии и (или) порядка расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормативы затрат, статистические данные и иная информация исходя из целей предоставления субсидии), сроков (периодичности) перечисления субсидии.

В силу п. 2.16, 2.17 Порядка объем, цели, условия и сроки предоставления субсидий подлежат закреплению в соглашении (договора), заключенного между администрацией Советского городского округа и получателем субсидии. Сведения о порядке расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер (формулы расчета и порядок их применения, нормы затрат и иная информация исходя из целей предоставления субсидии) отражаются в соглашении при необходимости. Срок и условия перечисления субсидии устанавливаются в соглашении (договоре) о предоставлении субсидии.

Таким образом, несмотря на то, что п. 2, пп. «г» п. 4 Общих требований устанавливает размер субсидии и (или) порядок его расчета, сроки (периодичность) перечисления субсидии обязательными сведениями, подлежащими отражению в муниципальном правовом акте, данное требование административным ответчиком при принятии Порядка истолковано как факультативное.

Вместе с тем, бесспорно, что сокрытие сведений о размере субсидии, сроках ее предоставления прямо нарушает права лиц, претендующих на получение субсидии, на получение полной и достоверной информации об условиях получения субсидии и создает возможность злоупотребления сторонами при заключении соглашения о предоставлении субсидии своими полномочиями. В свою очередь нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц), в силу пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов являются нормами, содержащими коррупциогенный фактор.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемый Порядок закрепляет лишь общие положения, которыми руководствуется администрация Советского городского округа при предоставлении субсидий из бюджета городского округа, а условия и порядок предоставления субсидии в конкретной сфере деятельности будут отражены в постановлении администрации, принятом в соответствии с п. 2.4 Порядка, судом отвергаются как необоснованные.

Согласно п. 2.4 Порядка для проведения отбора получателей субсидии постановлением администрации Советского городского округа объявляется прием заявлений с указанием сроков приема документов для участия в отборе и адреса приема документов.

Однако указанная норма не содержит требований к постановлению в части отражения в нем условий и порядка предоставления субсидии, в том числе ее размер и (или) порядок его расчета, сроки (периодичность) ее предоставления.

Кроме того, не содержит и Порядок в целом сведений о том, что он закрепляет общие положения, подлежащие конкретизации путем издания специальных муниципальных правовых актов.

Суд не соглашается с доводами искового заявления о необходимости закрепления порядка опубликования постановления администрации Советского городского округа, которым объявляется прием заявлений на участие в отборе на получение субсидии (п. 2.4 Порядка).

В силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 и ч. 3 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

При этом муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (ч. 2 ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 21 Постановления от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Статьей 37 Устава муниципального образования «Советский городской округ» установлено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Источник официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления определяется ежегодно решением окружного Совета депутатов.

Таким образом, порядок опубликования и вступления в законную силу муниципальных правовых актов определен законодательно и дополнительного правового регулирования не требует.

Учитывая, что прокурором заявлены требования об оспаривании Порядка в части раздела 2 правового акта, которые нашли свое подтверждение в ходе рассмотрения административного дела, суд полагает возможным признать недействующим указанный раздел.

В соответствии с п. 2 ч. 4 т. 215 КАС России сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления Советского городского округа на 2018 год – газете «Вестник».

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора г. Советска удовлетворить частично.

Признать раздел 2 Порядка предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг из бюджета Советского городского округа, утвержденный постановлением администрации Советского городского округа от 30.05.2017 № 531, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления Советского городского округа на 2018 год – газете «Вестник».

Решение может быть обжаловано в Калининградский областной суд через Советский городской суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Резолютивная часть решения суда вынесена в совещательной комнате.

Судья Ю.В. Вардах

Мотивированное решение суда изготовлено 29.01.2018.

Судья Ю.В. Вардах