Гражданский кодекс часть 1

Зиминский городской суд Иркутской области в составе судьи Гоголь Ю.Н., при секретаре Тихоновой Л.М., с участием представителя административного истца - старшего помощника Зиминского межрайонного прокурора Леонтьева К.Е., представителя административного ответчика ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Иркутской области к администрации Зиминского районного муниципального образования о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по разработке и утверждению нормативного правового акта,

установил:

Административный истец Братский межрайонный природоохранный прокурор в интересах Российской Федерации, Иркутской области обратился в суд с административным иском к администрации Зиминского районного муниципального образования о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по разработке и утверждению нормативного правового акта.

В обоснование административного иска указано, что Братской межрайонной природоохранной прокуратурой при проведении мониторинга состояния законности в сфере недропользования установлено, что администрацией Зиминского районного муниципального образования не разработан и не утвержден правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Согласно преамбуле Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Из информации о Зиминском районе, размещённой на официальном сайте администрации Зиминского районного муниципального образования следует, что район богат минеральными, водными, гидроэнергетическими, лесными, охотничье-промысловыми природными ресурсами. Согласно ст. 82.1 Устава Зиминского районного муниципального образования, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Иркутской области. Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности в Иркутской области утвержден постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2012 № 595-пп. В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона о недрах, к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Установлено, что администрацией района не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченный орган не определен. Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской дельности. При этом учитывая необходимость соблюдения принципа правовой определенности, на что неоднократно указывалось Конституционным Судом РФ (постановления от 17.11.2005 № 11-П, от 05.02.2007 № 2-П, от 27.05.2008 № 8-П, от 17.10.2017 № 24-П, от 06.07.2018 № 29-П и иные), деятельность органов местного самоуправления по осуществлению возложенных на них видов муниципального контроля требует нормативной регламентации и должна осуществляться в соответствии с порядком, определенным соответствующим муниципальным правовым актом. Вместе с тем, в ходе осуществления надзора за исполнением законов в сфере природопользования и охраны окружающей среды межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что в нарушение вышеизложенных требований законодательства, администрацией Зиминского районного муниципального образования не был принят нормативный правовой документ, регламентирующий порядок осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Для устранения данного нарушения закона в адрес мэра муниципального образования 28.06.2019 внесено представление с требованием принять меры к устранению данного нарушения, разработки и утверждения необходимого нормативного правового акта. 02.08.2019 в адрес природоохранной прокуратуры поступил ответ на представление, которым было отказано в удовлетворении требований прокурора в разработке нормативного правового акта. В ответе мэр Зиминского района поясняет, что администрация Зиминского районного муниципального образования не уполномочена осуществлять муниципальный контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Данные доводы не основаны на нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 2 ст. 15.1 которого предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы РФ, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования установлены Законом о недрах, т.е. федеральным законодательством. Непринятие до настоящего момента муниципального нормативного правового акта в сфере контроля за недропользованием влечет отсутствие правового регулирования соответствующих правоотношений, что нарушает права Российской Федерации как собственника недр, права Иркутской области как субъекта РФ на совместное ведение вопросов владения, пользования, распоряжения недрами, нарушает права на получение разовых платежей за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджет Иркутской области. Кроме того, непринятие муниципального нормативного правового акта в сфере контроля за недропользованием препятствует законному осуществлению органом местного самоуправления имеющихся полномочий по контролю за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, установленных федеральным законом. Братский межрайонный природоохранный прокурор просит признать незаконным бездействие администрации Зиминского районного муниципального образования, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», и обязать её разработать и утвердить нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Представитель административного истца - старший помощник Зиминского межрайонного прокурора Леонтьев К.Е. в судебном заседании административные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске, просил их удовлетворить, указав срок для выполнения требований прокурора - в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения суда.

Представитель административного ответчика администрации Зиминского районного образования ФИО1, действующая на основании доверенности №26 от 20.06.2019, в судебном заседании административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях, ссылаясь на то, что вопросы предоставления в пользование участков недр местного значения находятся в компетенции Правительства Иркутской области в сфере регулирования отношений недропользования. К компетенции органов местного самоуправления отнесен контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых. К полномочиям органов местного самоуправления не отнесено издание каких-либо правовых актов по вопросам пользования недрами. Истец просит обязать разработать проект положения о муниципальном контроле, однако ссылку на норму закона, которой возлагается обязанность разрабатывать такой проект, в административном иске не указывает. Кроме того, ссылалась на то, что в силу ст.19 Федерального закона №131-ФЗ, полномочия, установленные Законом «О недрах», являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Их финансовое обеспечение осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Однако данное полномочие не передано органам местного самоуправления в установленном законом порядке и не обеспечено субвенциями из федерального бюджета. Просила в удовлетворении административных исковых требований Братского межрайонного природоохранного прокурора отказать в полном объеме.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, оценив относимость, допустимость, достоверность представленных доказательств, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 6 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частностиорганизация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 82.1 Устава Зиминского районного муниципального образования предусмотрено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами Иркутской области.

Постановлением Правительства Иркутской области от 29.10.2012 № 595-пп утвержден Порядок разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области.

В соответствии с п. 5 ст. 5 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В судебном заседании установлено и не оспаривалось представителем административного ответчика, что администрацией Зиминского районного муниципального образования не приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок, уполномоченный орган не определен.

Указанное обстоятельство, исходя из приведенных норм, свидетельствует о наличии факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, что согласуется с позицией Верховного Суда РФ, изложенной в Определении от 6 февраля 2019 г. N 309-КГ18-24503.

При этом суд соглашается с доводами представителя административного истца о том, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

28.06.2019 и.о. межрайонного природоохранного прокурора в адрес мэра Зиминского района было направлено представление, содержащее требование о принятии мер по устранению и недопущению выявленных нарушений законодательства, выразившихся в непринятии указанного выше нормативного правового акта.

На что 02.08.2019 был дан ответ за подписью мэра Зиминского районного муниципального образования о том, что администрация не уполномочена осуществлять муниципальный контроль за использованием и охраной недр при добыче полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Доводы заявителя об отсутствии у органов местного самоуправления полномочий на принятие правовых актов в сфере недропользования и соответствующего вида муниципального контроля отклоняются судом по следующим основаниям.

В силу п.п. «в», «к» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На уровне Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Статьей 4 Закона о недрах определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с пользованием недрами, вести контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, поскольку это иные полномочия, предусмотренные статьей 5 Закона о недрах и принадлежат они органам местного самоуправления.

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах, органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления, прямо не указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в т.ч. на полномочия, перечисленные в ст. 5 Закона о недрах.

Отсутствие такого прямого указания в Федеральном законе № 131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Принимая во внимание изложенное, бездействие администрации Зиминского районного муниципального образования подлежит признанию незаконным, требования административного истца - удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

административные исковые требования Братского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации Зиминского районного муниципального образования, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».

Обязать администрацию Зиминского районного муниципального образования разработать и утвердить нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах», в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, представление в Иркутский областной суд через Зиминский городской суд Иркутской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Ю.Н. Гоголь

Решение суда в окончательной форме изготовлено 11 ноября 2019 г.