Гражданский кодекс часть 1

Чкаловский районный суд Нижегородской области в составе председательствующего судьи Удаловой Н.П., при секретаре Ларионовой Д.Ю., с участием прокурора Чкаловского района Нижегородской области Исаева И.И., представителя административного ответчика Сухаревой Н.П. (по доверенности), представителя заинтересованного лица ФКУ «УИИ ГУФСИН России по Нижегородской области Сутягиной И.И. (по доверенности), рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление акционерного общества завод «Полет» к администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области о признании недействующим нормативного правового акта исполнительного органа муниципального образования,

У С Т А Н О В И Л:

АО завод «Полет» обратилось с административным исковым заявлением к администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области о признании недействующим нормативного правового акта исполнительного органа муниципального образования №436 от 04.05.2016г. по обстоятельствам указанным в административном исковом заявлении.

Впоследствии истец просил признать не вступившим в законную силу (не влекущим правовых последствий) указанный нормативно-правовой акт на дату внесения представления прокурора Чкаловского района Нижегородской области от 21.12.2018г. об устранении АО завод «Полет» нарушений уголовно-исполнительного законодательства. В ходе судебного разбирательства от 15 марта 2019г. административный истец уточнил свои требования и просил суд признать спорный нормативно-правовой акт не вступившим в законную силу (не влекущим правовых последствий) до его официального опубликования (обнародования) в муниципальной газете «Знамя».

В ходе рассмотрения административного искового заявления административный истец просил суд признать недействующим нормативно правовой акт исполнительного органа муниципального образования №436 от 04.05.2016г. «Об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ» до даты его опубликования в муниципальной газете «Знамя» 19.02.2019г. В обоснование административного искового заявления указано, что 26 декабря 2018 года в адрес Акционерного общества завод «ПОЛЕТ» (далее -административный истец) из прокуратуры Чкаловского района Нижегородской области поступило Представление об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства (исх. № 3-7-2018 от 21.12.20018). Из данного документа им стало известно, что администрацией городского округа город Чкаловск Нижегородской области (далее - административный ответчик) было принято Постановление № 436 от 04.05.2016 года об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ, в который включено АО завод «ПОЛЕТ». О наличии такого документа административный истец не знал, его никто не уведомлял, указанный документ надлежащим образом не обнародовался. Административный истец является субъектом отношений, регулируемых данным Постановлением, которое является нормативно-правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, права иных юридических лиц РФ, в том числе и АО завод «ПОЛЕТ». Данным нормативно-правовым актом нарушены следующие права, свободы и законные интересы АО завод «ПОЛЕТ»:

Право на получении информации, открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в том числе соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Администрация городского округа г.Чкаловск приняв оспариваемый нормативный правовой акт, не обнародовав его, не известила АО завод «ПОЛЕТ» о его существовании, однако наделила юридическое лицо обязательствами в сфере трудового и уголовного - исполнительного законодательства РФ, которые административный истец должен исполнять, не зная и не ведая о том.

Право на презумпцию добросовестности юридического лица, согласно которому любой участник правоотношений считается добросовестно исполняющим свои обязанности перед другими лицами до тех пор, пока не будет установлено и доказано обратное. Не зная, о наличии оспариваемого нормативно-правового акта Администрации городского округа г.Чкаловск - Постановление № 436 от 04.05.2016 года, отдел кадров административного истца отказал в трудоустройстве гражданину, направленному в АО завод «ПОЛЕТ» на исправительные работы. Ввиду отсутствия вакансий в штате предприятия, соискателю в трудоустройстве было отказано, после чего Прокуратура Чкаловского района внесла Представление АО завод «ПОЛЕТ», вменив административному истцу нарушение уголовно-исполнительного законодательства РФ.

Согласно ст. 50 ГК РФ, п.2.1 устава Акционерного общества завод «ПОЛЕТ» основной целью деятельности коммерческой организации является - извлечение прибыли. Согласно п.3.15 устава АО завод «ПОЛЕТ» административный истец самостоятельно планирует свою хозяйственную деятельность. Законодательством РФ не предусмотрено право органов местного самоуправления на вмешательство во внутреннюю деятельность коммерческих организаций. Однако, оспариваемым нормативно-правовым актом административный ответчик вмешался в механизм управления трудовыми ресурсами предприятия, от функционирования которого зависит жизнеспособность самого работодателя как конкурентоспособного участника рыночных отношений. Согласно ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, отсюда - административный истец принятием оспариваемым НПА ограничен в реализации данных прав и свобод.

Нарушено право работодателя (АО завод «ПОЛЕТ») принимать кадровые решения в целях поддержания жизнеспособности организации, администрация г.о.г. Чкаловск своим Постановлением налагает на работодателя дополнительную моральную и правовую ответственность.

Право органов местного самоуправления на установление квот и возложение на работодателей обязанности по созданию и предоставлению рабочих мест для трудоустройства осужденных, отбывающих наказание в виде исправительных работ, действующим законодательством РФ не предусмотрено.

Положениями статьи 5 Трудового кодекса Российской Федерации определено, что правоотношения между работником и работодателем регулируются трудовым законодательством. Частью 1 статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено право, а не обязанность работодателя заключить трудовой договор с работником в порядке и на условиях, которые установлены кодексом. Пунктом 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года № 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" работодатель в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно, под свою ответственность принимает необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) и заключение трудового договора с конкретным лицом, является правом, а не обязанностью работодателя, а также того, что Кодекс не содержит норм, обязывающих работодателя заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения, квоты федеральным законом установлены для социально незащищенных лиц: инвалидов, лиц страдающих психическими расстройствами. Лица, осужденные по приговору суда к отбытию наказания в виде исправительных или обязательных работ, не относятся к числу социально незащищенных, федеральное законодательство не содержит положений, дающих право органам местного самоуправления без согласия работодателя устанавливать для них квоты для приема на работу, как гарантии трудоустройства.

Согласно ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8,9 статьи 48 Устава муниципального образования городского округа город Чкаловск Нижегородской области (в редакции 2015 г., страница 35) Постановление администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области № 436 от 04.05.2016 с
приложениями вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) в газете «Знамя». Однако это не было сделано административным ответчиком. Поэтому административный истец считает, что нормативно-правовой акт - Постановление администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области № 436 от 04.05.2016 с приложениями к нему является недействующим со дня его издания. Опубликование указанного нормативно-правового акта состоялось лишь 19.02.2019, газета «Знамя» №13(11996). В связи с этим административный истец просит суд признать недействующим нормативно-правовой акт - Постановление администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области № 436 от 04.05.2016 «об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ» до даты его опубликования в муниципальной газете «Знамя».

Представитель административного истца в судебное заседание не явился, о времени и месте слушания дела извещен должным образом. Согласно заявлению, поступившему в суд, просит рассмотреть административное исковое заявление в отсутствие представителя. Ранее в судебных заседаниях участвовала представитель Галкина Е.А. (по доверенности), которая на заявленных исковых требованиях настаивала и своими объяснениями полностью подтвердила доводы, изложенные в административном исковом заявлении (с учетом уточнений).

Представитель административного ответчика Сухарева Н.П. (по доверенности) иск не признала, пояснив, что обжалуемый акт не является правовым и его публикация в газете является необязательной. Кроме того, спорный акт был обнародован путем размещения на стенде администрации и в централизованной библиотечной системе, а также размещен на сайте администрации. Согласно разносной книги представитель административного истца получил от курьера администрации копию указанного акта 17.05.2016г. Также просят суд учесть, что после публикации в газете «Знамя» обжалуемого акта административный истец после подачи им заявления в адрес администрации г.о.г. Чкаловск был исключен из перечня организаций.

Представитель заинтересованного лица ФКУ «УИИ ГУФСИН России по Нижегородской области Сутягина И.И. (по доверенности) пояснила, что с момента издания до опубликования обжалуемого акта на предприятии административного истца никто из осужденных в рамках данного постановления наказания по приговору суда не отбывал. Отбывали только те осужденные, которые работали на предприятии по основному месту работы, при этом административный истец производил удержания из заработной платы этих осужденных в доход государства. На других предприятиях, указанных в приложениях осужденные в указанный в иске период отбывали наказание в виде обязательных и исправительных работ в соответствии с данным постановлением администрации г.о.г. Чкаловск.

Выслушав участников процесса, исследовав представленные сторонами доказательства, заслушав заключение прокурора, которые находит требования административного истца не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему:

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Исходя из положений статей 1, 7, 14, 34, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7).

Статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. По вопросам местного значения органы местного самоуправления издают муниципальные правовые акты (ст. 2, 43 Закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1).

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (часть 2).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71); трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72).

В силу части 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций в исправлении осужденных.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. Уголовно-исполнительные инспекции согласовывают с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы; контролируют поведение осужденных; ведут суммарный учет отработанного осужденными времени (части 1 и 3 статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Аналогичные предписания предусмотрены частью 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

С учетом приведенных правовых норм суд приходит к выводу, что к полномочиям органов местного самоуправления отнесено определение вида обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, то есть фактически данными органами определяются организации и предприятия, в которых возможно трудоустройство осужденных и отбывание ими уголовного наказания.

В соответствии со статьей 1 Устава городского округа город Чкаловск Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Чкаловск Нижегородской области от 3.12.2015г. №60 (далее по тексту Устав), муниципальное образование городской округ город Чкаловск в соответствии с федеральными законами, Законом Нижегородской области от 08.05.2015г. №59-З «О преобразовании муниципальных образований Чкаловского муниципального района Нижегородской области наделен статусом городского округа.

В соответствии ст. 22 Устава г.о.г. Чкаловск Нижегородской области в структуру органов местного самоуправления г.о.г. Чкаловск составляют:

1) представительный орган городского округа - Совет депутатов городского округа город Чкаловск Нижегородской области;

2) глава муниципального образования глава местного самоуправления городского округа город Чкаловск Нижегородской области), исполняющий полномочия председателя Совета депутатов городского округа;

3) исполнительно-распорядительный орган- администрация городского округа город Чкаловск Нижегородской области;

4) иные органы местного самоуправления в соответствии с утвержденной структурой администрации г.о.г. Чкаловск и структурой Совета депутатов;

5) контрольно-счетный орган городского округа- контрольно-счетная инспекция г.о.г. Чкаловск Нижегородской области.

Глава администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области по вопросам, относящимся к компетенции администрации издает распоряжения и постановления (ст.40 Устава).

В ходе рассмотрения дела установлено, что Постановлением Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области от 04.05.2016 №436 принято решение "Об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде обязательных и исправительных работ".

Суд, не смотря на доводы административного ответчика о том, что данное постановление не является нормативно-правовым актам, относит Постановлением Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области от 04.05.2016 №436 "Об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде обязательных и исправительных работ" относит его к нормативно-правовым актам, поскольку данный акт устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение.

Данное постановление не возлагает на работодателей обязанности по созданию и предоставлению рабочих мест для трудоустройства осужденных, отбывающих наказание в виде исправительных работ. Также этого не предусматривает и действующее законодательство РФ, поскольку трудовые правоотношения между работником и работодателем регулируются трудовым законодательством. Само по себе внесение прокурором Чкаловского района Нижегородской области представления об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства не влечет недействительности оспариваемого нормативного акта и не подтверждает доводы административного истца, что оспариваемым нормативно-правовым актом административный ответчик вмешался в деятельность юридического лица.

Указанный нормативный правовой акт размещен на официальном сайте Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области 04.05.2016г. (скриншот в материалах дела), в печатном издании муниципального образования газете «Знамя» опубликован 19 февраля 2019г. Ранее указанной даты правовой акт опубликован не был (объяснения представителя административного ответчика в судебном заседании).

Административный истец (в окончательном варианте исковых требований) просит признать указанный правовой акт недействительным до даты его официального опубликования.

Статьей 47 указанного закона регламентировано, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно ст.48 Устава г.о.г.Чкаловска Нижегородской области, действовавшего в редакции на момент принятия спорного правового акта, муниципальные правовые акты городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Муниципальные правовые акты органов местного городского округа публикуются в муниципальной газете «Знамя», обнародуются путем ознакомления с ними в библиотеках городского округа и в помещениях администрации городского округа.

Между тем, оспариваемое Постановление Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области от 04.05.2016 №436 "Об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде обязательных и исправительных работ" до 19 февраля 2019г. опубликовано в установленном порядке в газете «Знамя» не было.

Издание нормативного правового акта Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области в отсутствие официального опубликования в муниципальной газете «Знамя» противоречит Уставу г.о.г.Чкаловск Нижегородской области. Вместе с тем, официальное опубликование в газете «Знамя» оспариваемого правого акта 19 февраля 2019г. отменило его порочность.

Согласно ст.215 ч.2 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Часть 4 ст. 215 КАС РФ устанавливает срок, с которого оспариваемый нормативно-правовой акт может быть признан недействительным полностью или в части, это со дня вступления решения суда в законную силу или с иной, определенной судом даты. Признание недействительным нормативно-правовой акт на временной промежуток времени, как просит административный истец, закон не предусматривает.

Исходя из анализа пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации, согласно которому целью абстрактного нормоконтроля является прекращение действия оспариваемого нормативного правового акта, а также учитывая, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 15 названного выше постановления, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого нормативного правового акта, и, принимая во внимание, что на день рассмотрения данного административного искового заявления, оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован, суд лишать данный акт юридической силы в рамках абстрактного нормоконтроля не считает возможным, в связи с чем в удовлетворении административного искового заявления необходимо отказать.

Иные доводы сторон не имеют правового значения для разрешения данного административного искового заявления.

На основании изложенного и руководствуясь ст.215 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления акционерного общества завод «Полет» к администрации городского округа город Чкаловск Нижегородской области о признании недействующим постановления Администрации г.о.г.Чкаловск Нижегородской области от 04.05.2016 №436 "Об утверждении перечня предприятий для отбывания осужденными наказания в виде обязательных и исправительных работ" до 19 февраля 2019г. отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Нижегородский областной суд в течение месяца со дня его вынесения в окончательной форме через Чкаловский районный суд Нижегородской области.

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 11 апреля 2019г.

Судья Н.П.Удалова