Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №2а-914/2019 по административному иску Новоуренгойского транспортного прокурора к администрации муниципального образования г. Салехард о признании незаконным бездействия и возложении обязанности разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги,

УСТАНОВИЛ:

Новоуренгойский транспортный прокурор обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования г. Салехард о признании незаконным бездействия и возложении обязанности разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги.

Требования мотивированы тем, что в ходе проведённой проверки установлены факты нарушения закона в сфере безопасности полётов. К вопросам местного значения отнесена выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полётов воздушных судов, полёты беспилотных летательных аппаратов. Разработка административного регламента не осуществляется. Тем самым нарушены права пользователей воздушного пространства и неопределённого круга лиц, т.к. создаётся угроза техногенных аварий, не обеспечивается доступность и открытость деятельности органов местного самоуправления.

В судебном заседании заместитель Новоуренгойского транспортного прокурора на требованиях административного иска настаивал. Указал, что выдача разрешений относится к муниципальной услуге, вместе с тем, соответствующий административный регламент не разработан. На территории г. Салехарда используются летательные аппараты, в т.ч., беспилотные. При этом разрешения в установленном порядке на их использование не выдавались. Наряду с этим не оспаривал, что соответствующие заявления о выдаче разрешений не поступали.

Представитель административного ответчика возражал против иска, указав, что выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полётов воздушных судов, полёты беспилотных летательных аппаратов не относится к вопросам местного значения, не является муниципальной услугой и потому административный регламент не может быть утверждён. Указал, что основным органом по выдаче разрешений является Салехардский центр Единой системы организации воздушного движения. В администрацию г. Салехарда заявления о выдаче разрешений не поступили. Поскольку в силу устава и закона выдача таких разрешений не отнесена к вопросам местного значения, требования административного иска ограничивают способ выдачи разрешений, являются вмешательством в нормотворческую деятельность.

Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Полагая о допущенном нарушении закона заместитель транспортного прокурора выдал должностному лицу органа местного самоуправления - главе администрации г. Салехарда представление от 31.10.2018 г. Указанное представление удовлетворено не было, что следует из ответа от 05.03.2019 г.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ).

На основании ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Устава (Основного закона) ЯНАО г. Салехард является административным центром автономного округа.

Согласно Уставу муниципального образования город Салехард, принятом на референдуме жителями муниципального образования город Салехард 16.03.1997 г., и в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 22.06.2004 г. "О наделении статусом, определении административного центра и установлении границ муниципального образования город Салехард" № 26-ЗАО муниципальное образование город Салехард является городским округом с административным центром город Салехард.

На основании ч. 1 ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Вопросы местного значения городского округа исчерпывающим образом определены ст. 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К таковым действительно относятся вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории муниципального, городского округа физической культуры, школьного спорта и массового спорта; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального, городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Заявляя требования настоящего административного иска, транспортный прокурор исходит из того, что обязанностью административного ответчика является выдача на основании административного регламента разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полётов воздушных судов, полёты беспилотных летательных аппаратов.

Вместе с тем, вопреки доводам административного иска выдача указанных разрешений не перечислена в круге вопросов местного значения городского округа в соответствии со ст. 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Устав муниципального образования г. Салехард к вопросам местного значения деятельность по выдаче таких разрешений также не относит.

Хотя летательные аппараты и могу быть отнесены к транспорту, их использование может быть связано со спортом и культурой, а также может создавать угрозу техногенных аварий, непосредственно муниципальное образование г. Салехард не использует летательные аппараты, не предоставляет услуги авиационного транспорта.

Выдача разрешений не относится к оказанию муниципальных транспортных услуг, досуговым или спортивным мероприятиям, реализуемым муниципалитетом. На получение фото и (или) видеофиксации при помощи беспилотных летательных аппаратов требуется получение иных разрешений.

На основании ч. 1 ст. 11 Воздушного кодекса РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

В силу ч. 1 ст. 14 того же Кодекса организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

В соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. В случаях, предусмотренных подпунктами 1 - 4 пункта 2 статьи 13 настоящего Кодекса, об использовании воздушного пространства уведомляется соответствующий орган единой системы организации воздушного движения (ст. 16 Воздушного кодекса РФ).

В соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 г. № 138) авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полёты воздушных судов, полёты беспилотных летательных аппаратов, подъёмы привязных аэростатов над населёнными пунктами, а также посадка (взлёт) на расположенные в границах населённых пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Вместе с тем, ни Федеральными правилами использования воздушного пространства, ни нормами ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Уставом муниципального образования г. Салехард не предусмотрено, что выдача разрешений осуществляется органами местного самоуправления именно в порядке оказания муниципальных услуг на основании утверждённого административного регламента.

Выдача такого рода разрешений предусмотрена исключительно п. 49 Федеральных авиационных правил, но на федеральном и региональном уровнях процедура выдачи не регламентирована, в связи с чем органы местного самоуправления в праве самостоятельно принимать решения о выдаче разрешения в том или ином порядке.

Утверждение регламента является по смыслу п. 49 Правил лишь одним из способов реализации полномочий на выдачу разрешений, но не является единственно возможным.

Наряду с этим требования административного иска по сути ограничивают способ выдачи разрешений путём утверждения административного регламента, тем самым являясь вмешательством в нормотворческую деятельность, что не допустимо.

В отсутствии правовой регламентации порядка выдачи органами местного самоуправления разрешений на выполнение авиационной деятельности в виде реализации муниципальной услуги требования прокурора об утверждении соответствующего регламента на оказание такой услуги являются неоправданным вмешательством в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления.

Кроме того, следует принять во внимание, что в рамках рассматриваемого административного дела не установлено, что какие-либо физические или юридические лица обращались бы в администрацию г. Салехарда с заявлением о выдаче разрешений на осуществление той или иной авиационной деятельности и в выдаче таких разрешений было бы отказано со ссылкой на отсутствие муниципального правого акта, регулирующего выдачу разрешений. Равным образом не установлено и факта того, что администрацией г. Салехарда соответствующие разрешения выдавались.

Также следует учитывать, что главным образом планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с Федеральными авиационными правилами "Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации" (утв. приказом Минтранса России от 16.01.2012 г. № 6).

Указанными органами также не выносились решения об отказе в выдаче каких-либо разрешений на полёты, использование беспилотных летательных аппаратов, осуществление иной авиационной деятельности по основанию отсутствия у пользователя воздушного пространства разрешения органа местного самоуправления.

Использование воздушного пространства при осуществлении авиационной деятельности без полученного от органов местного самоуправления разрешения образует факт нарушения закона со стороны в первую очередь пользователей воздушного пространства, а не муниципалитета.

При этом у контролирующих и надзорных органов, в т.ч., у органов прокуратуры имеются правовые механизмы запрещения использования летательных аппаратов пользователями воздушного пространства до получения разрешения от органов местного самоуправления. Сама же по себе деятельность местной администрации по выдаче соответствующих разрешений не относится к муниципальной услуге и может осуществляться на основании каких-либо иных муниципальных актов, за исключением административного регламента.

Более того, типовая форма регламента на выдачу разрешений отсутствует. На федеральном либо региональном уровне нормативный правовой акт, предписывающий выдачу разрешений на использование воздушного пространства органами местного самоуправления именно в соответствии с административными регламентами также отсутствует.

Возложение на администрацию городского округа обязанности по утверждению административного регламента по оказанию муниципальной услуги по получению разрешения на осуществление авиационной деятельности в отсутствии законодательного отнесения порядка выдачи такого разрешения именно в форме муниципальной услуги означало бы нарушение конституционного строя, гарантирующего местное самоуправления по вопросам местного значения.

При таких обстоятельствах, администрацией г. Салехарда виновного бездействия в форме не принятия административного регламента по вопросам выдачи разрешений на авиационную деятельность не допущено, препятствий к осуществлению чьих-либо прав по вопросам, указанным в административном иске, не создано. Выдача соответствующего разрешения возможна при его испрашивании заявителем в порядке, отличном от оказания муниципальной услуги и определяемом администрацией самостоятельно.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ,

РЕШИЛ:

Административный иск Новоуренгойского транспортного прокурора к администрации муниципального образования г. Салехард о признании незаконным бездействия и возложении обязанности разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в окончательной форме в суд Ямало-Ненецкого автономного округа путём подачи апелляционной жалобы (представления прокурором) через Салехардский городской суд.

Судья А.В. Паршуков