Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора отдела прокуратуры Тюменской области Козыревой М.В., представителя заявителя Попова Е.В. – Плещевой И.Н., представителя заинтересованных лиц Губернатора Тюменской области и Правительства Тюменской области – Дражиной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Попова Е.В. об оспаривании подпункта б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п,

у с т а н о в и л:

Попов Е.В. в лице представителя Плещевой И.Н., обратился в Тюменский областной суд с заявлением, с учетом уточнения требований, об оспаривании подпункта б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п, в котором указано на приложение к заявлению о бесплатном предоставлении земельного участка документа, подтверждающего факт проживания члена многодетной семьи в муниципальном районе (городском округе) по месту подачи заявления (в случае отсутствия у члена многодетной семьи регистрации по месту жительства на территории муниципального образования по месту подачи заявления).

Заявитель считает, что указанный подпункт б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» противоречит Закону Тюменской области № 64 от 05.10.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», поскольку устанавливает для получения земельного участка требование в виде обязательного проживания всех членов семьи на территории по месту подачи заявления о предоставлении участка, тогда как в законе Тюменской области такое условие не установлено. Указывает, что ст. 3 закона Тюменской области, устанавливая порядок бесплатного предоставления земельных участков, предусматривает, что заявление о бесплатном предоставлении земельного участка подается, если семья проживает в другом населенном пункте Тюменской области – в органы местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа. Полагает, что в Положении можно было установить требования к предоставлению документов: подтверждающих гражданство РФ всех членов семьи; подтверждающих факт проживания всех членов семьи на территории Тюменской области в течение последних пяти лет; наличие брака у супругов; наличие трех и более детей до 18 лет; отсутствие земельного участка для нужд дачного или индивидуального строительства. Необходимость предоставления иных документов в силу ст.ст. 1, 2 Закона Тюменской области № 64 от 05.10.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» устанавливаться не может, поскольку других требований названный закон к семье не устанавливает и по закону Тюменской области нет необходимости проживания всех членов семьи в том территориальном округе, в котором проживает семья. Считает, что оспариваемое Положение нарушает его право и право его семьи на получение бесплатно земельного участка, так как заявитель зарегистрирован на севере Тюменской области - в г. Сургуте Ханты-Мансийского автономного округа, несмотря на то, что преимущественно проживает по месту регистрации его супруги и детей в Тюменском районе Тюменской области, и не может предоставить документ, подтверждающий его проживание в муниципальном образовании по месту подачи заявления.

Просит признать подпункт б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п, недействующим.

Попов Е.В. в судебное заседание не явился, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель Попова Е.В. – Плещева И.Н., действующая на основании доверенности от 10.05.2013 (л.д.8), в судебном заседании заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в уточненном заявлении. Дополнительно суду пояснила, что подпункт б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п, противоречит Закону Тюменской области № 64 от 05.10.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», поскольку в законе под жителями Тюменской области подразумеваются граждане, проживающие не только на юге Тюменской области, но и в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, которые согласно Уставу Тюменской области входят в состав Тюменской области, и не важно, где проживает гражданин – в Ханты-Мансийском округе или в г. Тюмени. Кроме того указала, что местом проживания семьи является место жительства большинства членов семьи, а не каждого из них. Считает, что оспариваемый нормативный акт ограничивает право заявителя на получение земельного участка.

Представитель заинтересованных лиц Губернатора Тюменской области и Правительства Тюменской области Дражина И.В., действующая на основании доверенности от 30.12.2013 (л.д. 38), требования Попова Е.В. не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях (л.д.35-37), просила в удовлетворении заявления отказать. Суду пояснила, что оспариваемое заявителем постановление № 340-п, установившее перечень документов, прилагаемых к заявлению о бесплатном предоставлении земельного участка, и порядок направления заявления, принято в пределах полномочий Правительства Тюменской области, установленный порядок принятия постановления соблюден. Поскольку Тюменская область является сложнопостроенным субъектом, ситуация с правовым статусом нормативно-правовых актов была предметом рассмотрения Конституционного суда Российской Федерации. Конституционный суд в своем решении от 14.06.1997 № 12-п указал, что каждый из субъектов Российской Федерации имеет право на принятие своих нормативных актов, действие которых распространяется на территорию субъекта, где они приняты. Действие закона Тюменской области № 64 от 05.10.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» и постановления правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п распространяется на территорию Тюменской области без автономных округов. В Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах свои нормативные базы и в этих субъектах действуют свои нормативные акты, регулирующие вопросы предоставления земельных участков многодетным семьям. Полагала, что говорить о противоречии оспариваемой заявителем нормы «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» закону Тюменской области невозможно, так как в Тюменской области приняты определенные требования к семьям, которые имеют право на получение бесплатных земельных участков. Поскольку субъектам федерации дано право определять условия и основания предоставления бесплатных земельных участков, то в Тюменской области установлен ценз оседлости в течение пяти лет для постановки на учет семьи, кроме того, если семья претендует на получение земельного участка на территории определенного муниципального образования, то должно быть подтверждено проживание семьи на этой территории. Требование о необходимости проживания семьи по месту обращения за бесплатным земельным участком содержится в Законе Тюменской области № 64 от 05.10.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей». Указывала, что по месту получения земельного участка должны проживать все члены семьи.

Выслушав объяснения представителя заявителя, представителя заинтересованных лиц Губернатора Тюменской области и Правительства Тюменской области, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, полагавшего требования заявителя не подлежащими удовлетворению, Тюменский областной суд приходит к выводу, что требования Попова Е.В. не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительными.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ст. 251 ГПК РФ).

Постановлением Правительства Тюменской области от 10 октября 2011 года № 340-п утверждено «Положение о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» (л.д. 44-53). Постановление опубликовано 11.09.2011 в изданиях: «Парламентская газета «Тюменские известия» № 179, «Тюменская область сегодня» № 188 (л.д.43).

В соответствии с подпунктами "в", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства, состоящего из Земельного кодекса Российской Федерации и изданных в соответствии с ним иных федеральных и региональных актов земельного законодательства, является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, урегулированы статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется за плату.

Вместе с тем федеральный законодатель в абзаце втором (введен в действие Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 138-ФЗ) приведенного пункта предусмотрел право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Иного правового регулирования вопроса предоставления земельного участка многодетным семьям бесплатно на федеральном уровне не предусмотрено, то есть федеральный законодатель, внеся изменения в пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставил полномочия по определению оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли законодателю субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

В силу частей 1, 7 статьи 41 Устава Тюменской области от 30.06.1995 № 6 Правительство Тюменской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Тюменской области. При этом в компетенцию Правительства области входит управление и распоряжение собственностью Тюменской области в соответствии с областными законами, управление федеральной собственностью, переданной в управление Тюменской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно Закону Тюменской области от 05 октября 2011 года № 64 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей», требования к заявлению о бесплатном предоставлении земельных участков и перечень прилагаемых к нему документов, порядок направления и регистрации заявления определяются Правительством Тюменской области (ст. 3).

Из ч. 2 ст. 43 Устава Тюменской области следует, что Правительство области принимает нормативные правовые и правовые акты в виде постановлений и распоряжений Правительства области, а также вносит изменения и дополнения в указанные акты.

Таким образом, оспариваемое в части постановление от 10.10.2011 № 340-п «Об утверждении Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» принято Правительством Тюменской области в пределах предоставленных ему полномочий, в установленном порядке опубликовано в периодических изданиях.

Отношения, связанные с бесплатным предоставлением гражданам, имеющим трёх и более детей, дачных земельных участков либо земельных участков для индивидуального жилищного строительства в соответствии с ч. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации в Тюменской области регулируются Законом Тюменской области от 05 октября 2011 года № 64 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей», а также «Положением о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трёх и более детей», утверждённым Постановлением Правительства Тюменской области от 10 октября 2011 года № 340-п.

Проанализировав нормативный правовой акт Правительства Тюменской области в оспариваемой части, суд приходит к выводу об отсутствии противоречий между Законом Тюменской области № 64 от 5 октября 2011 года «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» (далее – Закона Тюменской области) и «Положением о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденным Постановлением Правительства Тюменской области от 10 октября 2011 года № 340-п, а также об отсутствии противоречий оспариваемого нормативного акта федеральному законодательству.

В целях Закона Тюменской области под гражданами Российской Федерации, имеющими трех и более детей, понимаются проживающие в Тюменской области граждане Российской Федерации (родители (усыновители)), находящиеся в зарегистрированном браке, либо один гражданин Российской Федерации (родитель (усыновитель)), которые (который) имеют (имеет) трех и более детей - граждан Российской Федерации в возрасте до 18 лет (включая усыновленных, пасынков и падчериц), проживающих совместно с ними (ним), за исключением детей, в отношении которых родители или усыновители (родитель или усыновитель) лишены (лишен) родительских прав или ограничены (ограничен) в родительских правах, и детей, в отношении которых отменено усыновление (далее - семья, многодетная семья) (ст. 1).

Как следует из ст. 2 Закона Тюменской области многодетные семьи имеют право приобрести бесплатно дачный земельный участок либо земельный участок для индивидуального жилищного строительства, если при этом оба родителя (усыновителя) (в семье, состоящей из одного родителя (усыновителя) и трех и более детей, - один родитель (усыновитель)) проживают (проживает) в Тюменской области не менее 5 лет и ранее данной многодетной семье бесплатно не предоставлялся земельный участок для целей, указанных в настоящей статье.

В соответствии со ст. 3 Закона Тюменской области, регулирующей порядок бесплатного предоставления земельных участков, требования к заявлению о бесплатном предоставлении земельных участков и перечень прилагаемых к нему документов, подтверждающих соответствие семьи требованиям, установленным в статьях 1 и 2 настоящего Закона, порядок направления и регистрации заявления определяются Правительством Тюменской области.

Пункт 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области от 10.10.2011 № 340-п (далее по тексту также – Положение) содержит перечень документов, прилагаемых к заявлению о бесплатном предоставлении земельного участка.

Заявитель Попов Е.В. оспаривает подпункт б пункта 2.4. Положения, который гласит, что к заявлению о бесплатном предоставлении земельного участка прилагается: «документ, подтверждающий факт проживания члена многодетной семьи в муниципальном районе (городском округе) по месту подачи заявления (в случае отсутствия у члена многодетной семьи регистрации по месту жительства на территории муниципального образования по месту подачи заявления)».

Суд не может согласиться с мнением заявителя, что указание на необходимость предоставления названного документа противоречит Закону Тюменской области и устанавливает дополнительные требования для граждан, претендующих на бесплатное предоставление земельных участков.

Как следует из ч.1 ст. 3 Закона Тюменской области заявление о бесплатном предоставлении земельного участка подается родителями (усыновителями) либо одним из них (в семье, состоящей из одного родителя (усыновителя) и трех и более детей, - одним родителем (усыновителем)):

если семья проживает в административном центре Тюменской области - в уполномоченный орган исполнительной власти Тюменской области;

если семья проживает в другом населенном пункте Тюменской области - в органы местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа.

Земельный участок предоставляется соответствующим уполномоченным органом в муниципальном районе или в городском округе, в котором проживает многодетная семья, в порядке очередности, определяемой днем регистрации заявления и прилагаемых к нему документов, по результатам рассмотрения которых принято решение о принятии семьи на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка (ч. 4 ст. 3 Закона Тюменской области).

Таким образом, законодатель связывает место подачи заявления и само предоставление земельного участка с местом проживания семьи и определяет его в пределах того муниципального района или городского округа, где проживает семья.

Приведенные выше федеральные нормы не содержат каких-либо ограничений в установлении субъектом Российской Федерации порядка предоставления земельных участков многодетным семьям бесплатно, поэтому субъект Российской Федерации, регулируя порядок реализации права многодетной семьи на получение земельного участка бесплатно, установленного статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях социальной поддержки многодетных семей вправе исходя из сложившейся социально-экономической и демографической ситуации для предупреждения злоупотребления правом гражданами предусмотреть определенные организационно-учетные правила, к которым следует отнести и место проживания на территории области.

Следовательно, требование документа, подтверждающего факт проживания члена многодетной семьи в муниципальном районе (городском округе) по месту подачи заявления, прямо согласуется с вышеизложенными положениями Закона Тюменской области и не противоречит федеральному законодательству.

Довод заявителя относительно того, что Закон Тюменской области не содержит требования о необходимости проживания в соответствующем муниципальном районе, городском округе каждого из членов семьи суд находит несостоятельным, поскольку по смыслу законодателя правом на предоставление земельного участка наделяется многодетная семья в целом, а не ее отдельные члены (ст.1 Закона Тюменской области). Кроме того, проживание членов семьи в разных муниципальных образованиях, городских округах создает возможности для злоупотребления правом при обращении за получением земельного участка в каждой из этих территорий, тогда как земельный участок бесплатно предоставляется семье лишь один раз.

Установление пятилетнего срока проживания на территории Тюменской области для многодетной семьи, имеющей право на получение в собственность земельного участка бесплатно, также является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного Земельным кодексом Российской Федерации полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков на территории Тюменской области многодетным семьям.

Нельзя согласиться и с мнением заявителя о том, что Закон Тюменской области, устанавливая ценз оседлости в 5 лет для жителей Тюменской области для возникновение права на бесплатное предоставление земельного участка (ст.2 Закона Тюменской области), допускает их проживание не только в Тюменской области, но и в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, являющемся частью Тюменской области, где зарегистрирован заявитель.

В соответствии со ст. 65 Конституции Российской Федерации в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: в том числе Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (части 2, 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации).

Согласно ст. 26.6 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Договор от 12.08.2004, заключенный между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, не предполагает полномочий на издание органами государственной власти Тюменской области нормативных правовых актов в сфере земельных правоотношений, распространяющих свое действие на территорию автономных округов.

Устав Тюменской области содержит основы отношений Тюменской области с входящими в её состав Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом.

В статье 12 Устава Тюменской области указано, что Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ входят в состав Тюменской области.

Между тем, в силу действия ст. 13 Устава Тюменской области отношения между органами государственной власти области и автономных округов строятся в соответствии с принципом самостоятельности области и автономных округов как субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной, экономической и социальной политики в пределах их полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Тюменской области, Уставом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа, договорами и соглашениями между органами государственной власти области и автономных округов.

Разграничение полномочий органов государственной власти области и автономных округов определяется на основе Конституции Российской Федерации, федеральными законами и договорами, заключенными между ними. На территории автономных округов органы государственной власти области осуществляют: полномочия, закрепленные за ними федеральными законами; полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области, по согласованию с автономными округами; совместные полномочия области и автономных округов, реализация которых в соответствии с договорами осуществляется органами государственной власти области; полномочия, делегируемые органами государственной власти автономных округов (пункты 1, 2 ст. 14 Устава Тюменской области).

Статьей 18 Устава Тюменской области установлено, что правовые акты областных органов государственной власти, принятые в пределах осуществления полномочий, предусмотренных пунктом 2 статьи 14 настоящего Устава, обязательны для исполнения на всей территории области. Иные правовые акты областных органов государственной власти действуют на территории автономных округов в случае их одобрения (ратификации) соответствующими органами государственной власти автономных округов. Совместные правовые акты, принятые органами государственной власти области и автономных округов, действуют на всей территории области.

Закон Тюменской области «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» принят законодательным органом государственной власти Тюменской области – Тюменской областной Думой, и не является принятым в пределах осуществления полномочий, предусмотренных пунктом 2 ст. 14 Устава Тюменской области, правовым актом, либо совместным правовым актом, принятым органами государственной власти области и Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа, и не одобрен соответствующими органами государственной власти указанных округов.

В связи с этим, Закон Тюменской области на территории входящих в состав Тюменской области автономных округов не действует, следовательно, не предоставляет право лицам, проживающим на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югра, Ямало-Ненецкого автономного округа приобрести бесплатно земельный участок, расположенный на территории Тюменской области, на которой указанный Закон своё действие распространяет.

Согласно статье 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом установлено, что Постановление Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п об утверждении «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» в оспариваемой части соответствует Закону Тюменской области, действующему федеральному законодательству, оснований для удовлетворения заявления Попова Е.В. не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

В удовлетворении заявления Попова Е.В. об оспаривании подпункта б пункта 2.4. «Положения о бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», утвержденного постановлением Правительства Тюменской области 10.10.2011 № 340-п, отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Тюменский областной суд.

Судья Тюменского областного суда Н.В. Левина

Мотивированное решение составлено 22 апреля 2014 года.

Судья Тюменского областного суда Н.В. Левина