Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 4, 5, подпункта 4 пункта 14 административного регламента предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения в Архангельской области, утвержденного постановлением министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21 мая 2012 года №11п,

установил:

постановлением министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21 мая 2012 года №11п утвержден административный регламент предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения в Архангельской области (далее - Административный регламент).

Административный регламент в первоначальном виде официально опубликован в печатном издании «Волна» за №22 от 05 июня 2012 года.

В дальнейшем в Административный регламент постановлениями министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (далее – Министерство) вносились изменения и дополнения от 27 сентября 2012 года №15п, от 07 августа 2013 года №6п и от 24 сентября 2014 года №19п.

Пунктами 4, 5 Административного регламента предусмотрено, что заявителями при предоставлении государственной услуги являются физические лица и юридические лица, выступающие в качестве субъектов предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, если иное не установлено федеральными законами. От имени физических лиц, указанных в пункте 4 настоящего административного регламента, вправе выступать представитель физического лица при представлении доверенности, подписанной физическим лицом и оформленной в соответствии с гражданским законодательством.

Подпунктом 4 пункта 14 Административного регламента предусмотрено, что для предоставления государственной услуги заявитель представляет в министерство следующие документы: справку налоговых органов о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам организаций и индивидуальных предпринимателей - в подлиннике в одном экземпляре.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими указанных положений Административного регламента. В обоснование заявленных требований указал, что федеральное законодательство не допускает предоставление лицензий на пользование недрами физическим лицам, тогда как взаимосвязанные положения пунктов 4, 5 Административного регламента предоставляют любым, без исключения, физическим лицам право на переоформление лицензии на пользование участками недр местного значения. Необоснованное установление исключений из общего порядка для граждан по усмотрению органа государственной власти является коррупциогенным фактором. В случае невыполнения заявителем подпункта 4 пункта 14 Административного регламента в части предоставления в министерство справки налогового органа о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам организаций и индивидуальных предпринимателей (далее – справка налогового органа) для предоставления государственной услуги, на основании подпункта 2 пункта 19 Административного регламента заявителю будет отказано в приеме документов. Между тем, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов. Данные документы и информация на основании статьи 7.1. указанного Федерального закона могут быть получены органом, предоставляющим государственную услугу, в порядке межведомственного взаимодействия. Завышенные требования к реализации принадлежащего права являются коррупциогенным фактором.

В судебном заседании прокуроры прокуратуры Архангельской области ФИО 1 и ФИО 2 заявленные требования поддержали.

Представители Министерства ФИО 3 и ФИО 4 в судебном заседании возражали относительно удовлетворения заявленных требований. Пояснили, что пункты 4 и 5 Административного регламента не предполагают возможность подачи заявления физическими лицами, поскольку указанное словосочетание употреблено с причастным оборотом «выступающие в качестве субъектов предпринимательской деятельности», аналогичном, что и федеральном законодательстве. Закрепленная в подпункте 4 пункта 14 Административного регламента обязанность заявителя предоставлять справку налогового органа вызвана необходимостью проверки соответствия условию получения права пользования недрами, закрепленному в статье 14 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-1 «О недрах» о благополучном финансовом состоянии заявителя. Требуемая справка налогового органа не может быть получена министерством от налоговых органов в порядке межведомственного взаимодействия, поскольку сведения, содержащиеся в справке налогового органа в соответствии со статьей 102 Налогового кодекса Российской Федерации составляют налоговую тайну. Налоговые органы отказывают в предоставлении данной справки по причине того, что Министерство не относится к органам, допущенным к сведениям, составляющим налоговую тайну.

Выслушав объяснения представителей заявителя, представителей заинтересованного лица, изучив материалы дела, суд находит заявление подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На уровне Российской Федерации правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года №2395-1 «О недрах» (далее – Закон «О недрах»), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частью 3 статьи 1.1 Закона «О недрах» субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

По смыслу части 1 статьи 11 Закона «О недрах» предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Также, по смыслу части 1 статьи 18 Закона «О недрах» участки недр местного значения предоставляются в пользование в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Наконец, частью 5 статьи 17.1 упомянутого Закона предусмотрено, что порядок переоформления лицензий на пользование участками недр местного значения устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 22 пункта 1 статьи 1.3 закона Архангельской области от 22 июня 2005 года №48-4-ОЗ «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области» уполномоченный орган исполнительной власти Архангельской области в сфере регулирования отношений недропользования утверждает административные регламенты предоставления государственных услуг, в том числе, по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения.

Согласно пункту 1 положения о министерстве природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, утвержденного Постановлением Правительства Архангельской области от 04 марта 2014 года №92-пп (далее – положение), министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, в том числе в сфере недропользования. Министерство осуществляет переоформление лицензий на пользование участками недр местного значения (подпункт 38 пункта 8 положения). Министерство осуществляет полномочия в сфере своего ведения, в том числе, утверждение административных регламентов предоставления государственных услуг в соответствии с перечнем государственных услуг, утверждаемым постановлением Правительства Архангельской области (подпункт 2 пункта 9 положения).

Пунктом 11.20. Постановления Правительства Архангельской области от 26 апреля 2011 года №130-пп (в редакции от 27 января 2015 года) «Об утверждении перечней государственных услуг Архангельской области» установлено, что видом нормативного правового акта об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения является постановление министерства.

Следовательно, Административный регламент принят в пределах полномочий министерства, в требуемой форме и является действующим.

Суд считает, что подпункт 4 пункта 14 Административного регламента не соответствует федеральному законодательству.

Довод представителей министерства о том, что обязательное предоставление заявителем справки налогового органа необходимо для оценки финансовых средств для проведения работ, связанных с недрами заслуживает внимания, однако в рассматриваемых ниже аспектах не может служить основанием для иного вывода суда.

В соответствии со статьей 11 закона Архангельской области от 22 июня 2005 года №48-4-ОЗ «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области» отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать в случаях, предусмотренных Законом «О недрах».

Согласно пункту 3 статьи 14 Закона «О недрах» отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона может последовать, в том числе, в случае если заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

В свою очередь статьей 17.1 Закона «О недрах» предусмотрено, что при переходе права пользования участком недр к другому субъекту предпринимательской деятельности лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. При этом, по смыслу данной нормы, иной субъект предпринимательской деятельности, претендующий на переоформление лицензии должен соответствовать требованиям, предъявляемым к пользователю недр, установленных законодательством Российской Федерации.

Следовательно, сведения об обладании субъектом предпринимательской деятельности необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, связанных с недропользованием, которые могут быть получены министерством, в том числе исходя из изучения справки налогового органа претендующего заявителя, в зависимости от конкретных оснований для переоформления лицензии, являются существенными для разрешения указанного вопроса.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 19 Административного регламента предоставление заявителем неполного комплекта документов, установленных пунктами 14 и 15 Административного регламента является основанием для отказа в приеме документов для предоставления государственной услуги.

Вместе с тем, по смыслу пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги по собственной инициативе.

Согласно части 1 статьи 7.1 упомянутого Федерального закона предоставление документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 настоящего Федерального закона, а также предоставление документов и информации в случае, предусмотренном частью 4 статьи 19 настоящего Федерального закона, осуществляется, в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, подведомственной государственному органу или органу местного самоуправления организации, участвующей в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, либо многофункционального центра.

Справка налоговых органов находится в распоряжении государственных органов (налоговых инспекций).

Следовательно, заявители вправе предоставить в министерство справку налогового органа, а в случаях непредставления таковой, данные, содержащиеся в указанном документе, подлежат запросу в рамках межведомственного взаимодействия.

Довод представителей министерства о том, что справка налогового органа не может быть предоставлена в рамках межведомственного взаимодействия, со ссылкой на требования налогового законодательства о соблюдении налоговой тайны, является неправомерным.

В обоснование указанного довода представители министерства ссылаются на письма налогового органа от 09 ноября 2012 года (л.д. 42), от 31 декабря 2014 года (л.д. 40-41) об отказе в предоставлении министерству указанных справок. Вместе с тем, данные письма не являются нормативными правовыми актами, препятствующими получать указанную информацию, а являются индивидуальными актами правоприменения, обжалование и оценка законности которых производится в рамках иного вида судопроизводства.

По смыслу части 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» справка налогового органа не является тем документом, на который не распространяются требования о межведомственном взаимодействии. То есть такой документ заявитель также, как и прочие, кроме тех на которые распространяется исключение, вправе представить в орган, предоставляющий государственные услуги по собственной инициативе.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предоставление налоговыми органами документов и сведений, составляющих налоговую тайну, или документов и сведений, доступ к которым ограничен законодательными актами Российской Федерации, органам, предоставляющим государственные услуги, и подведомственным государственным органам организациям, участвующим в предоставлении государственных услуг, предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, в целях предоставления государственной услуги и (или) ведения базовых государственных информационных ресурсов не является разглашением налоговой тайны или информации, доступ к которой ограничен законодательными актами Российской Федерации.

По смыслу части 6 статьи 7.1 указанного Федерального закона непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной услуги. Должностное лицо, не представившее (несвоевременно представившее) запрошенные и находящиеся в распоряжении соответствующих органа либо организации документ или информацию, подлежит административной, дисциплинарной или иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рассматриваемом аспекте подпункт 4 пункта 14 Административного регламента содержит завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, - устанавливает неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, что согласно подпункту «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 (далее – Методика проведения антикоррупционной экспертизы), является коррупциогенным фактором, что в процессе правоприменения может служить основанием для коррупционных проявлений со стороны должностных лиц.

Кроме того, требования подпункта 4 пункта 14 Административного регламента об обязательном предоставлении заявителями для переоформления лицензии справки налогового органа являются более строгими, чем требования для заявителей при первичной процедуре получения лицензии по результатам конкурса или аукциона.

Так, по смыслу подпункта 4 пункта 2.1. статьи 13.1 Закона Архангельской области от 22 июня 2005 года №48-4-ОЗ «О предоставлении недр и пользовании недрами на территории Архангельской области» к заявке на участие в конкурсе или аукционе с документами, указанными в пункте 2 настоящей статьи, заявитель вправе представить по собственной инициативе справку налоговых органов о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам организаций и индивидуальных предпринимателей.

Если заявитель не представил по собственной инициативе документы, указанные в пункте 2.1 настоящей статьи, уполномоченный орган исполнительной власти Архангельской области должен самостоятельно запросить их путем направления межведомственных запросов в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, подведомственные им организации, в распоряжении которых имеются данные документы (пункт 2.2 указанной статьи).

По смыслу части 2 статьи 17.1 Закона «О недрах» в случае переоформления лицензии на пользование участком недр условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

В судебном заседании представители министерства, вопреки положениям части 1 статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не обосновали наличие причин для более строгого в рассматриваемом положении Административного регламента подхода к порядку переоформления лицензии.

Поскольку условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией не подлежат пересмотру, порядок переоформления лицензии не должен быть более строгим, чем для заявителей, претендующих на первичное получение лицензии.

В рассматриваемом аспекте подпункт 4 пункта 14 Административного регламента устанавливает выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органа государственной власти (его должностных лиц), что в соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, также является коррупциогенным фактором.

Таким образом, формальное непредставление заявителем в министерство справки налогового органа, даже при наличии у него иных документов, подтверждающих его надлежащее финансовое состояние, делает недоступным само изучение финансового положения заявителя для заявленных в Законе «О недрах» целей, влечет невозможность предоставления государственной услуги, так как является безусловным основанием для отказа в приеме документов для предостановления государственной услуги.

Требование подпункта 4 пункта 14 Административного регламента также является излишним и обременительным для заявителей в той мере, в которой им не предусмотрена дифференциация в зависимости от конкретных оснований для переоформления лицензии.

Основания для переоформления лицензии обусловлены конкретными случаями перехода права пользования недрами, которые закреплены в подпунктах «а», «б», «в», «г», «д», «е», абзаце 6 подпункта «е» пункта 15 Административного регламента.

Пунктом 15 Административного регламента установлено, что при переоформлении лицензии заявитель в зависимости от конкретного основания перехода права пользования недрами должен дополнительно к документам, указанным в пункте 14 настоящего административного регламента, представить определенные документы и сведения.

Для случаев перехода права пользования недрами, предусмотренными подпунктами «б», «в», «г», «д» и «е» пункта 15 Административного регламента заявитель должен предоставить документы о том, что он отвечает требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ.

В то же время для случаев перехода права пользования недрами, предусмотренными подпунктами «а» (реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его преобразования - изменения его организационно-правовой формы); абзацем 6 подпункта «е» (изменения наименования юридического лица - пользователя недр) пункта 15 Административного регламента не предусмотрено требований о предоставлении документов и сведений о том, что заявители имеют необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ. Это обусловлено тем, что при изменении организационно-правовой формы юридического лица, либо изменения его наименования, финансовое положение заявителя с этими факторами не взаимосвязано.

Однако и на вышеуказанные основания перехода права пользования недрами и случаи переоформления лицензии без установления каких-либо изъятий и дифференциации распространяет свое действие требования подпункта 4 пункта 14 Административного регламента о предоставлении справки налогового органа.

Суд считает, что сбор любых документов и сведений о заявителях, в том числе составляющих налоговую тайну, должен ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных в Административном регламенте целей. Не допускается требование от заявителей таких документов и информации, так же их обработка, несовместимые с целями указанными в Административном регламенте и не связанными с оказанием государственной услуги.

Следовательно, требуя в указанных выше случаях для переоформления лицензии от заявителей справку налогового органа, объясняя это необходимостью изучения их финансового состояния, Министерство фактически требует документы и сведения несовместимые с целями указанными в Административном регламенте.

В указанном аспекте подпункт 4 пункта 14 Административного регламента также по уже упомянутому выше признаку, указанному в подпункте «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, содержит коррупциогенный фактор.

Требование заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 4, 5 Административного регламента подлежит оставлению без удовлетворения.

Изложенный в заявлении довод о том, что взаимосвязанные положения оспариваемых пунктов Административного регламента предоставляют любым, без исключения, физическим лицам право на переоформление лицензии на пользование участками недр местного значения и противоречат федеральному законодательству, является ошибочным.

В соответствии с абзацем 1 статьи 9 Закона «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Определяя в указанной норме лиц, являющихся пользователями недр, федеральный законодатель не дал закрытого и исчерпывающего их перечня, но определил главный родовой их признак – предпринимательскую деятельность. Далее законодатель делает уточняющее, но не закрытое перечисление этих субъектов.

Ни в этой, ни в других нормах Закона «О недрах» для целей определения субъектного состава пользователей недр нет исключения для физических лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности.

Понятие предпринимательской деятельности содержится в абзаце 3 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно данной нормы права предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В свою очередь, понятие лица (подраздел 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) включает в себя граждан – физических лиц (глава 3 подраздела 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и юридических лиц (глава 4 подраздела 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Следовательно, легальное определение гражданина как субъекта предпринимательской деятельности, закрепляет момент возникновения у него прав и обязанностей как у специального субъекта этой деятельности только с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, по смыслу указанных законоположений под физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность понимаются индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в этом качестве.

Указание в пункте 4 Административного регламента на то, что заявителями при предоставлении государственной услуги могут быть физические лица в сочетании с оборотом «выступающие в качестве субъектов предпринимательской деятельности» исключает из числа заявителей физических лиц тех, кто не относится к субъектам такой деятельности, то есть не является индивидуальным предпринимателем.

Как и в абзаце 1 статьи 9 Закона «О недрах» в пункте 4 Административного регламента в качестве главного признака заявителя – пользователя недр, указана предпринимательская деятельность. Указание на физических и юридических лиц, но, в смысловой связке с указанной деятельностью, является не чем иным как уточнением, совпадающим с общей классификацией лиц в гражданском праве, следующей из глав 3 и 4 подраздела 2 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Абзац 5 Административного регламента, регулируя вопрос представительства физических лиц, в то же время имеет в виду не любых физических лиц, а лишь тех, кто является субъектом предпринимательской деятельности, поскольку прямо ссылается на рассмотренный выше пункт 4 Административного регламента.

Следовательно, пункты 4, 5 Административного регламента не влекут неопределенности в вопросе о том, кто является заявителем при предоставлении государственной услуги, поскольку не предполагают в числе заявителей физических лиц, не являющихся субъектами предпринимательской деятельности.

По указанному обоснованию эти пункты Административного регламента, вопреки утверждению заместителя прокурора, не содержат коррупциогенных факторов, установленных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 14 Административного регламента предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения в Архангельской области, утвержденного постановлением министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21 мая 2012 года №11п.

В удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 4, 5 Административного регламента предоставления государственной услуги по переоформлению лицензий на пользование участками недр местного значения в Архангельской области, утвержденного постановлением министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21 мая 2012 года №11п – отказать.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: судья А.В. Вершинин