Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Третьяковича Д.В., представителя Законодательного Собрания Пермского края ФИО1, представителя губернатора Пермского края ФИО2, рассмотрев 20 августа 2013 года в открытом судебном заседании в г. Перми дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании противоречащей закону и недействующей части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» в части слов «действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года»,

установил:

Законодательным Собранием Пермского края 22 февраля 2007 года принят Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края». Закон подписан губернатором Пермского края 06 марта 2007 года за № 9-ПК, опубликован в «Российской газете», № 50, 13.03.2007, «Собрании законодательства Пермского края», № 4, 25.04.2007.

Статьей 16 названного Закона установлен порядок компенсации расходов, связанных с депутатской деятельностью.

Часть 2 указанной статьи Закона устанавливает, что оплата командировочных, транспортных расходов, расходов на пользование средствами связи, связанных с выполнением депутатских обязанностей, производится по предъявлении депутатом соответствующих документов из средств, предусмотренных на содержание Законодательного Собрания.

Законодательным Собранием Пермского края 21 марта 2013 года принят Закон Пермского края «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края». Закон подписан губернатором Пермского края 05 апреля 2013 года за № 189-ПК, опубликован в «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 14, 15.04.2013.

Частью 6 ст. 1 названного Закона часть 2 статьи 16 Закона Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» дополнена новым предложением следующего содержания: «Депутат Законодательного Собрания имеет право пользоваться на территории Пермского края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) с последующим возмещением соответствующим организациям стоимости оказанных услуг за счет средств, предусмотренных на содержание Законодательного Собрания».

Часть 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» предусматривает, что действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащей закону и недействующей части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05.04.2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» в части слов «действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года».

В обоснование заявленного требования прокурор указал, что ранее действовавшей редакцией части 2 ст. 16 Закона Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» депутатам не было предоставлено право пользоваться на территории Пермского края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) с последующим возмещением стоимости оказанных услуг за счет средств бюджета. Предоставив такое право депутатам, региональный законодатель придал действию указываемой нормы обратную силу, что противоречит положениям части 1 ст. 5 и ст. 221 Бюджетного кодекса РФ, ограничивающим действие закона о бюджете одним календарным годом. В сметах на содержание Законодательного Собрания Пермского края на 2007-2012 годы расходы на оплату услуг по использованию депутатами на территории Пермского края залов для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) не предусмотрены. Изменения в сметы на 2007-2012 годы на содержание Законодательного Собрания Пермского края, деятельность которого финансируется за счет средств краевого бюджета, в 2013 году внести невозможно, так как смета составляется на один календарный год и утверждается законом о бюджете Пермского края на соответствующий год. Внесение изменений в законы о бюджете края на 2007-2012 годы в настоящее время будет противоречить указанным выше положениям бюджетного законодательства.

В уточненном заявлении прокурор указал на противоречие оспариваемой нормы также статье 168 Трудового кодекса РФ, которой не предусмотрено возмещение работодателем работнику расходов по пользованию услугами залов для официальных делегаций, и пункту 12 ч. 1 ст. 264 Налогового кодекса РФ, не предусматривающему в составе командировочных расходов таких расходов, как оплата за пользование указанными залами.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Третьякович Д.В. заявленные требования поддержал по основаниям, указанным в заявлении.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края ФИО1, действующая на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласилась. Пояснила, что с 2007 года депутаты Законодательного Собрания Пермского края, а ранее депутаты Законодательного Собрания Пермской области при выезде в командировки пользовались услугами зала для официальных делегаций пермского аэропорта «Большое Савино». Расходы за оказанные услуги оплачивались за счет средств краевого бюджета, предназначенных на финансирование деятельности Законодательного Собрания, по строке сметы расходов «прочие услуги». Поскольку указанные расходы производились и ранее, придание обратной силы оспариваемой прокурором норме не потребует несения бюджетом каких-либо новых расходов, связанных с командировками депутатов в 2007-2012 годах, а также не требует внесения изменений в законы о бюджете края за предыдущие годы. Кроме того, обратную силу нельзя придавать только тем нормативным актам, которые устанавливают ограничения, в данном случае установлено дополнительное право депутатов в части компенсации расходов, связанных с депутатской деятельностью.

Представитель губернатора Пермского края ФИО2, действующая на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласилась. Пояснила, что право регионального законодателя устанавливать гарантии депутатской деятельности предусмотрено федеральным законодательством. Оспариваемая норма устанавливает пределы гарантий депутатской деятельности и не относится к нормам, регулирующим бюджетные правоотношения. Федеральный законодатель не запрещает придавать обратную силу нормам, регулирующим подобные общественные правоотношения.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, допросив свидетеля, изучив письменные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленные первым заместителем прокурора Пермского края требования не подлежат удовлетворению.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Правоотношения в указанной сфере регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Указанным законом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти, что следует из преамбулы Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

Пунктом 4 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, регулирование статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством.

Вместе с тем, гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Реализуя предоставленные федеральным законодательством полномочия, Законодательное Собрание Пермского края закрепило Законом Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края», как гарантию депутатской деятельности, право депутатов пользоваться на территории Пермского края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) за счет средств, предусмотренных на содержание Законодательного Собрания.

Суд полагает, что нормы Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» нельзя отнести к актам бюджетного законодательства, поскольку данный Закон не регулирует отношения, предусмотренные ст. 1 Бюджетного кодекса РФ.

К бюджетным правоотношениям в силу ст. 1 Бюджетного кодекса РФ относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Участники бюджетного процесса перечислены в ст. 152 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой к данным участникам физические лица не относятся.

Таким образом, предоставление депутатам Законодательного Собрания Пермского края, не являющимся субъектами бюджетных правоотношений, права пользоваться на территории Пермского края залами для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) за счет средств, предусмотренных на содержание Законодательного Собрания, в качестве компенсации командировочных, транспортных расходов, связанных с депутатской деятельностью, наряду с иными вопросами установления гарантий деятельности депутатов законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться в качестве регулирования бюджетных отношений.

При данных обстоятельствах придание оспариваемой нормой части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК обратной силы закону, устанавливающему дополнительное право на компенсацию расходов, связанных с депутатской деятельностью, и не относящемуся к актам бюджетного законодательства, не противоречит положениям части 1 ст. 5, ст. 221 Бюджетного кодекса РФ, которыми установлено действие закона (решения) о бюджете на период с 1 января по 31 декабря финансового года и составление бюджетной сметы казенного учреждения на тот же период времени.

Регулирующий правоотношения в сфере общих принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ не содержит запрета на распространение действия закона, содержащего нормы, связанные с гарантиями депутатской деятельности, на отношения, возникшие до введения его в действие.

В соответствии с пунктами 8, 9 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности; расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Часть 4 ст. 6 Закона Пермского края от 06 марта 2007 года № 8-ПК «О Законодательном Собрании Пермского края» устанавливает, что смета расходов на содержание Законодательного Собрания утверждается Законодательным Собранием и предусматривается отдельной строкой в краевом бюджете в соответствии с бюджетной классификацией. Смета расходов на содержание Законодательного Собрания прилагается к краевому бюджету, отчет об исполнении сметы - к отчету об исполнении бюджета.

Как установлено судом из представленных участвующими в деле лицами документов, показаний свидетеля К., занимающей должность начальника контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Пермского края, краевым бюджетом до принятия Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» фактически оплачивались расходы за оказанные депутатам услуги по использованию залов для официальных делегаций аэропортов (аэровокзалов), железнодорожных вокзалов (станций) на территории края.

Из материалов дела усматривается, что ежегодно Законодательным Собранием Пермского края утверждаются сметы расходов на обеспечение деятельности Законодательного Собрания Пермского края. Указанными сметами на 2007-2013 годы, выписками из расчетов к сметам предусмотрены расходы на «прочие услуги» (строка 226 сметы), в состав которых включены расходы краевого бюджета на пользование депутатами залами официальных делегаций (VIP-залами) пермского аэропорта «Большое Савино». Факты предоставления депутатам услуг по пользованию данными залами и оплаты за счет средств бюджета края оказанных услуг подтверждаются заключаемыми с 2003 года Законодательным Собранием Пермского края с ФГУП «Пермские авиалинии» договорами на оказание услуг и государственными контрактами, платежными документами об оплате оказанных в 2007-2013 годах услуг. Свидетель К. также подтвердила факт использования средств краевого бюджета на указанные цели за периоды времени, предшествующие 2013 году.

Расходы на обеспечение деятельности Законодательного Собрания Пермского края, в том числе по строке сметы «прочие услуги», в которую были включены расходы на пользование депутатами залами официальных делегаций, отражались в краевом бюджете по коду бюджетной классификации 0103 согласно приказам Министерства Финансов Российской Федерации «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 24 августа 2007 года № 74н, от 25 декабря 2008 года № 145н, от 30 декабря 2009 года № 150н, от 28 декабря 2010 года № 190н, от 21 декабря 2011 года № 180н, от 21 декабря 2012 года № 171н.

Отчеты об исполнении сметы расходов на содержание Законодательного Собрания Пермского края, включающей в себя расходы на оплату услуг по пользованию депутатами залами официальных делегаций аэропортов на территории Пермского края, ежегодно с 2008 года утверждались Законами Пермского края «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Пермского края».

Таким образом, учитывая, что депутаты Законодательного Собрания Пермского края с 2007 года фактически пользовались услугами залов для официальных делегаций аэропортов на территории Пермского края и данные услуги оплачивались из средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности Законодательного Собрания, распространение оспариваемой нормой на прошедшее время права депутатов пользоваться названными услугами не влечет расходных обязательств Пермского края и увеличения финансирования по существующим видам расходов или введения новых видов расходов бюджета, а также не влечет внесения изменений в Законы Пермского края «О бюджете Пермского края» и «Об утверждении отчета об исполнении бюджета Пермского края» на 2007-2012 годы.

При указанных обстоятельствах акт ревизии от 21 декабря 2012 года № 27 использования в 2010-2011 годах и за 9 месяцев 2012 года средств краевого бюджета Законодательным Собранием Пермского края, подготовленный специалистами Министерства финансов Пермского края, на который в обоснование заявленных требований ссылается прокурор и который содержит вывод о том, что в результате расходования бюджетных средств на оплату расходов по обслуживанию в зале повышенной комфортности аэропорта «Большое Савино» депутатов Законодательного Собрания установлено неправомерное использование средств бюджета края на сумму **,** рублей, не влечет признания недействующей оспариваемой прокурором нормы, как не регулирующей бюджетные правоотношения. Кроме того, как следует из акта ревизии, неправомерность расходования бюджетных средств связана лишь с отсутствием документов, подтверждающих выполнение депутатами депутатских обязанностей.

Указание прокурором в заявлении на противоречие оспариваемой нормы пункту 12 ч. 1 ст. 264 Налогового кодекса РФ не влечет признания части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК в части слов «действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года» недействующей. Положения ст. 264 Налогового кодекса РФ не регулирует отношения, связанные с установлением гарантий депутатской деятельности депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они регулируют иные правоотношения, а именно по исчислению и уплате налога на прибыль организаций, в частности часть 1 ст. 264 Налогового кодекса РФ определяет расходы налогоплательщика, связанные с производством и реализацией, в том числе командировочные расходы, в целях формирования налоговой базы.

Ссылка прокурора на противоречие оспариваемой им нормы статье 168 Трудового кодекса РФ, которой не предусмотрено возмещение работодателем работнику расходов по пользованию услугами залов для официальных делегаций аэропортов (вокзалов), не влечет ее признание недействующей. Согласно ст. 172 Трудового кодекса РФ гарантии работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Таким образом, правовое регулирование предоставления депутатам Законодательного Собрания Пермского края Законом Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» права пользования за счет средств краевого бюджета услугами залов для официальных делегаций в аэропортах, железнодорожных вокзалах на территории Пермского края осуществлено в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, установленной федеральным законодательством, и может отличаться от установленного Трудовым кодексом РФ уровня гарантий работников. Кроме того, прокурором не оспаривается сама норма, установившая названную выше гарантию депутатской деятельности депутатов Законодательного Собрания Пермского края.

При изложенных обстоятельствах у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявления прокурора о признании недействующей оспариваемой нормы Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края», поскольку она принята в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд решил:

Отказать первому заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении заявления о признании противоречащей закону и недействующей части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» в части слов «действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года».

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 23 августа 2013 года.

Судья - Спиридонов Е.В.

Решение вступило в законную силу 20 ноября 2013 года.

Судья - Спиридонов Е.В.

Справка

Согласно определению судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2013 года решение Пермского краевого суда от 23 августа 2013 о признании противоречащей закону и недействующей части 1 ст. 2 Закона Пермского края от 05 апреля 2013 № 189-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края» в части слов «действие части 6 статьи 1 настоящего Закона распространяется на правоотношения, возникшие после 6 марта 2007 года» отменено и принято новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Судья - Спиридонов Е.В.