Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими положений, закрепленных вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011г. № 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края»,

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Забайкальского края 19 октября 2011 года принят и 2 ноября 2011 года Губернатором Забайкальского края подписан Закон Забайкальского края «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края» № 579-ЗЗК (далее также - Закон).

Закон опубликован в газете «Забайкальский рабочий» от 8 ноября 2011 года № 220 и действует в редакции Закона Забайкальского края от 14.12.2011г. № 599-ЗЗК.

Законом установлены полномочия, состав и порядок деятельности Контрольно-счетной палаты Забайкальского края.

Частью 5 статьи 3 Закона предусмотрено, что в Контрольно-счетной палате образуется коллегия Контрольно-счетной палаты (далее также - Коллегия), которая формируется на паритетной основе в составе девяти человек: представителей Контрольно-счетной палаты, включая председателя Контрольно-счетной палаты, депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, представителей Губернатора Забайкальского края. Персональный состав Коллегии утверждается Законодательным Собранием по представлению председателя Контрольно-счетной палаты с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

Прокурор просит признать недействующими закрепленные во втором и третьем предложении части 5 статьи 3 Закона положения о включении в состав Коллегии депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края, а также об утверждении персонального состава Коллегии с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

По мнению прокурора, оспариваемая норма противоречит Федеральному закону от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», частью 4 статьи 3 которого предусматривается организационная и функциональная независимость и самостоятельность контрольно-счетных органов.

Прокурор полагает, что включение депутатов законодательного органа и представителей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в состав коллегиального органа контрольно-счетной палаты нарушает её организационную и функциональную независимость, ограничивает самостоятельность её деятельности в качестве органа внешнего бюджетного контроля, создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими предписания правовой нормы.

В судебном заседании прокуроры поддержали заявленные требования.

Представители Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края выразили несогласие с требованиями прокурора, ссылаясь на совещательный характер деятельности коллегиального органа и отсутствие в оспариваемом Законе указания на обязательную силу согласовательных решений этого органа при полной единоличной ответственности председателя Контрольно-счетной палаты за принимаемые ею решения.

Считают, что включение депутатов и представителей высшего должностного лица в состав Коллегии контрольно-счетной палаты способствует реализации права законодательного и исполнительных органов на участие в планировании её деятельности. Указывают при этом на положения статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», согласно которой планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется на основании поручений законодательного органа, а также предложений и запросов высших должных лиц субъектов Российской Федерации.

Заслушав прокуроров и представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению.

В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующим полностью или в части противоречащего федеральному законодательству нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт нарушает охраняемые законом права и интересы неопределенного круга лиц.

Пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта «а» части 4 статьи 5 и части 3 статьи 26.13 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» контрольные функции в региональной бюджетной сфере осуществляются законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 260 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы в порядке финансового контроля создают собственные контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов).

Согласно пункту 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия органа государственного финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 07.02.2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее также - Федеральный закон от 07.02.2011г. № 6-ФЗ).

Из его положений усматривается следующее.

Контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации являются постоянно действующими органами внешнего государственного финансового контроля, обладающими организационной и функциональной независимостью и осуществляющими свою деятельность самостоятельно (части 1, 4 статьи 3).

Конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом могут устанавливаться наименование, полномочие, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации (часть 6 статьи 3).

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4).

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

В контрольно-счетном органе также может быть образован коллегиальный орган (коллегия). Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно- счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются соответственно законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом контрольно-счетного органа (части 1 и 10 статьи 5).

С учетом названного Федерального закона и в соответствии со статьей 90 Устава Забайкальского края Законодательным Собранием Забайкальского края для контроля исполнения бюджета Забайкальского края создана Контрольно-счетная палата, полномочия, состав и порядок деятельности которой установлены оспариваемым Законом края.

В части 3 статьи 1, статье 2 регионального Закона закреплено, что краевая Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно на основе принципов законности, объективности, эффективности, независимости и гласности, что полностью согласуется с положениями части 4 статьи 3, статьи 4 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ.

Вместе с тем из оспариваемой прокурором части 5 статьи 3 регионального Закона усматривается, что состав Коллегии Контрольно-счетной палаты Забайкальского края формируется путем включения в неё, помимо 3-х представителей Контрольно-счетной палаты, также 3-х депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и 3-х представителей Губернатора Забайкальского края. При этом при утверждении Законодательным Собранием края персонального состава Коллегии учитывается решение Совета Законодательного Собрания и предложения Губернатора Забайкальского края относительно их депутатов и представителей.

Суд соглашается с мнением прокурора, что включением в коллегиальный орган Контрольно-счетной палаты депутатов Законодательного собрания и представителей Губернатора нарушается её независимость и самостоятельность.

Принцип организационной и функциональной независимости контрольно-счетного органа и самостоятельности осуществляемой ею деятельности, исходя из содержания как федерального, так и регионального законов, проявляется в наделении этого органа специальным статусом с функцией внешнего финансового контроля, самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, а также предоставлением гарантий статуса её должностных лиц (статьи 3, 5, 8, 9, 14-15 Федерального закона от 07.02.2011г. № 6-ФЗ, статьи 1, 3, 12-28, 29-36 Закона).

Предусмотренная частью 10 статьи 5 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ возможность образования в контрольно-счетном органе коллегиального органа (коллегии), не предполагает включения в его состав посторонних лиц, не являющихся назначенными в установленном порядке должностными лицами контрольно-счетного органа.

При этом законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа могут определяться компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии).

Соблюдение принципа независимости общественного финансового контроля, провозглашенный в статьях 5 и 6 Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г.Лиме (Республика Перу) в 1977 году), является общепризнанной мировой практикой при формировании и функционировании счетно-контрольных органов.

В части 1 статьи 6 Декларации отражено, что независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, т.е. - это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов.

Таким образом, неоспоримо то, что объективное и эффективное выполнение финансово-контрольных функций достигается только в случае независимости контрольных органов и их должностных лиц от проверяемых ими организаций и защищенности от постороннего влияния.

Проанализировав установленный в региональном Законе порядок формирования Коллегии в совокупности с регламентированной этим Законом компетенцией Коллегии как внутреннего органа Контрольно-счетной палаты, соотнеся полномочия Коллегии с полномочиями Палаты по степени важности решений Коллегии в реализации основных функций контрольно-счетного органа, а также оценив влияние принимаемых Коллегией решений на права и обязанности подконтрольных органов государственной власти и должностных лиц края, суд считает такой порядок не обеспечивающим гарантированные Федеральным законом основные принципы деятельности контрольно-счетных органов - независимость, объективность и эффективность.

Согласно статье 10 регионального Закона Коллегия образуется для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности Контрольно-счетной палаты, включая вопросы планирования и организации деятельности, методологии контрольной деятельности (часть 1 статьи 10).

Полномочия и порядок работы Коллегии определяются региональным Законом края и регламентом Контрольно-счетной палаты (часть 2 статьи 10).

Коллегия на своих заседаниях рассматривает и согласовывает:

1) регламент Контрольно-счетной палаты и изменения к нему;

2) предложение председателя Контрольно-счетной палаты о структуре и штатной численности Контрольно-счетной палаты;

3) годовой план контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Контрольно-счетной палаты и изменения к нему;

4) годовой отчет Контрольно-счетной палаты;

5) стандарты внешнего финансового контроля и изменения к ним;

6) результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с регламентом Контрольно-счетной палаты;

7) проекты предписаний Контрольно-счетной палаты;

8) отмену представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты;

9) другие вопросы, предусмотренные настоящим Законом края и регламентом Контрольно-счетной палаты (часть 3 статьи 10).

Указанный перечень полномочий Коллегии при их соотнесении с полномочиями самого контрольно-счетного органа края, установленными в главах 3 и 4 регионального Закона, позволяет прийти к выводу о том, что решения Коллегии выносятся по ключевым вопросам деятельности Контрольно-счетной палаты.

В частности, Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые органы и организации, в том числе в органы государственной власти и государственные органы края представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков (статья 17 Закона).

Вопрос об отмене указанных представлений входит в компетенцию Коллегии.

Контрольно-счетная палата имеет право направлять в проверяемые органы и организации и их должностным лицам обязательные для исполнения предписания в случае: выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению и воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий (статья 18 Закона).

Согласование проектов таких предписаний и их отмена входит в компетенцию Коллегии.

Деятельность Контрольно-счетной палаты осуществляется на основе планов (статья 21 Закона).

Годовой план работы утверждается председателем Контрольно-счетной палаты после его рассмотрения и согласования с Коллегией (пункт 3 части 3 статьи 10, часть 1 статьи 21 Закона).

Результаты контрольных мероприятий (статья 23 Закона) и экспертно-аналитической деятельности (статьи 24 Закона) контрольно-счетного органа рассматриваются и согласовываются Коллегией (пункт 6 части 3 статьи 10 Закона).

Стандарты внешнего финансового контроля, которыми Контрольно-счетная палата руководствуется в своей деятельности (статья 25 Закона) также согласовываются Коллегией (пункт 5 части 3 статьи 10 Закона).

Исходя из приведенных выше положений регионального Закона, Коллегия создается для разрешения наиболее важных вопросов в рамках компетенции Контрольно-счетной палаты и является ее структурным органом.

Соответственно, организационные и функциональные принципы деятельности контрольно-счетного органа в полной мере распространяются на его Коллегию.

При осуществлении функций финансового контроля, в том числе в отношении органов государственной власти края, Коллегия Контрольно-счетной палаты в лице своего персонального состава также должна пользоваться прямо закрепленными в части 4 статьи 3 и в статье 4 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ правами автономности, самостоятельности и независимости от сторонних лиц.

Исходя из регламентированного частями 4-6 статьи 10 Закона порядка работы Коллегии, заседания этого органа проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца.

Руководит работой Коллегии председатель Контрольно-счетной палаты, в его отсутствие - заместитель председателя Контрольно-счетной палаты.

Решения Коллегии оформляются протоколом, который подписывается председателем Контрольно-счетной палаты и секретарем Коллегии (части 4-6 статьи 10 Закона).

Из представленного в судебном заседании Регламента Коллегии Контрольно-счетной палаты Забайкальского края, а также протоколов заседаний Коллегии видно, что решения принимаются Коллегией путем голосования по принципу большинства голосов (пункт 6.9 Регламента).

Соответственно, с учетом наличия в составе Коллегии из девяти ее членов шестерых лиц, не являющихся должностными лицами Контрольно-счетной палаты, усматривается очевидная несамостоятельность и возможная зависимость и необъективность принятия решений по вопросам финансового контроля.

Соблюдение гарантированного Федеральным законом принципа независимости деятельности контрольно-счетного органа предполагает формирование состава Коллегии исключительно из должностных лиц Контрольно-счетной палаты, которыми согласно частям 3 и 4 статьи 3 Закона являются председатель, заместитель председателя, аудиторы и инспекторы Палаты.

Доводы заинтересованных лиц о совещательном характере деятельности Коллегии и необязательности её согласовательных решений для окончательного принятия решений председателем Контрольно-счетной палаты представляются необоснованными.

Из оспариваемого Закона не следует, что депутаты Законодательного собрания и представители Губернатора, являющиеся членами Коллегии, не имеют права голоса и не участвуют в голосовании при принятии решения Коллегии.

В Законе нет указаний на то, что согласовательные решения Коллегии по наиболее важным вопросам деятельности Контрольно-счетной платы не являются окончательными и необязательны для председателя и иных должностных лиц палаты.

Ввиду прямого указания части 10 статьи 5 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ в полномочия коллегиального органа контрольно-счетной палаты входит рассмотрению наиболее важных вопросов деятельности контрольно-счетного органа. Соответственно этому, решения Коллегии Контрольно-счетной палаты Забайкальского края не могут не иметь юридической силы и не могут быть проигнорированы должностными лицами контрольного органа при осуществлении его деятельности.

Ссылки заинтересованных лиц на необходимость взаимодействия государственных органов Забайкальского края с органом финансового контроля не могут быть приняты в качестве основания для признания законности включения в состав Коллегии Контрольно-счетной палаты депутатов представительного органа и представителей высшего должностного лица.

Совещательное, без влияния на принимаемые решения, взаимодействие контрольного органа с органами государственной власти реализуется в соответствии с частью 7 статьи 10 Закона, согласно которой депутаты Законодательного Собрания Забайкальского края, специалисты аппарата Законодательного Собрания, а также должностные лица исполнительных органов государственной власти Забайкальского края могут приглашаться на заседания Коллегии и присутствовать.

Указание заинтересованных лиц на то, что посредством включения в состав Коллегии депутатов Законодательного Собрания и представителей Губернатора края реализуется допускаемое федеральным законодательством участие органов государственной власти в планировании деятельности контрольно-счетного органа, также не может приниматься во внимание.

Данный довод противоречит положениям статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011г. №6-ФЗ, предусматривающей самостоятельную разработку и утверждение контрольно-счетным органом планов своей работы. То, что названная норма Федерального закона допускает планирование деятельности палаты с учетом поручений законодательных органов и предложений высших должностных лиц субъекта Российской Федерации, не предполагает участие в её коллегиальном органе депутатов законодательного органа и представителей высшего должностного лица.

Федеральным законом субъекту Российской Федерации предоставлено право установления в соответствующем региональном законе порядка включения в план деятельности контрольно-счетного органа поручений и предложений представительных органов и высших должностных лиц. Но вместе с этим Федеральный закон не допускает нарушения автономного и самостоятельного характера деятельности контрольно-счетного органа включением в состав его коллегиального органа представителей этих лиц.

Поскольку в состав Коллегии Контрольно-счетной палаты не могут быть включены депутаты Законодательного Собрания и представители Губернатора, то, соответственно, персональный состав Коллегии не может утверждаться с учетом решений Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

При таких обстоятельствах заявление прокурора подлежит удовлетворению.

Дело рассмотрено в пределах заявленного предмета требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 199, 251-254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу положения, закрепленные вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011г. № 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края», о формировании коллегии Контрольно-счетной палаты края с включением в нее депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края и об утверждении персонального состава коллегии Контрольно-счетной палаты края с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений Губернатора Забайкальского края.

Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете «Забайкальский рабочий».

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Забайкальский краевой суд.

Председательствующий судья К. Ж. Шаркова