Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Мирбадалева А. А. о признании противоречащими закону и недействующими с момента принятия части 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» в части слов: «предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек», частей 2, 3 статьи 2, части 6 статьи 3, статей 4.2, 5.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл»,

у с т а н о в и л:

Мирбадалев А.А. обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими с момента принятия части 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» в части слов: «предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек», частей 2, 3 статьи 2, части 6 статьи 3, статей 4.2, 5.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл». В обоснование заявления были приведены следующие доводы и обстоятельства.

Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» статья 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 1.1 следующего содержания: «1.1. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно - политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.». Таким образом, на законодательные органы субъектов Российской Федерации была возложена задача в рамках установления порядка использования специально отведенных мест определить предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется. При этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Однако, статья 4.2 оспариваемого республиканского Закона, определяя порядок использования специально отведенных мест, не установила предельную численность лиц участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется. Поэтому у Мирбадалева А.А. отсутствует возможность реализации дополнительных гарантий, предусмотренных частью 1.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку фактически он оказался лишен права на организацию и проведение публичных мероприятий без уведомления органа власти.

Следовательно, статья 4.2 оспариваемого республиканского Закона противоречит части 1.1 статьи 8 названного Федерального закона, что в результате ограничивает права заявителя, как организатора и участника публичных мероприятий.

Государственное Собрание Республики Марий Эл дополнило статью 2 Закона Республики Марий Эл «О регулировании отдельных вопросов проведения публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» частью 1.1 следующего содержания: «1.1. Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование в составе одного участника, составляет не менее пятидесяти метров, а предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек.».

Данная статья противоречит пункту 1.1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», так как ограничивает количество лиц, которые могут одновременно проводить одиночные пикетирования, что также ограничивает права заявителя, поскольку фактически на него возложена дополнительная обязанность при организации одиночного пикетирования контролировать общее число одиночных пикетов на территории Республики Марий Эл во избежание превышения их допустимой предельной численности.

Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» был дополнен статьей 5.1 следующего содержания:

«В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности в Республике Марий Эл к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, относятся:

объекты жизнеобеспечения (имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, в том числе трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты; имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства тепловой энергии, водоснабжения);

объекты социальной инфраструктуры (здания и помещения, занимаемые медицинскими и фармацевтическими организациями, образовательными учреждениями, учреждениями социальной защиты населения, объекты спорта);

а также территории, непосредственно прилегающие к объектам, указанным в абзацах втором и третьем настоящей статьи, на расстоянии не менее чем 100 метров от гранци указанных объектов.».

Данная статья противоречит статье 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку по своей сути представляет собой завуалированный запрет на проведение неугодных публичных мероприятий в городе Йошкар-Ола и в республике в целом. Этим создана угроза нарушения прав заявителя, как организатора публичных мероприятий, так как данная норма позволяет органам власти отказать в проведении любого публичного мероприятия в формах шествия и демонстрации.

Кроме того, статья 5.1 оспариваемого республиканского Закона вносит неопределенность в части употребления словосочетания «не менее чем 100 метров», поскольку словосочетание «не менее» означает «более».

Части 2 и 3 статьи 2 оспариваемого республиканского Закона изложены в следующей редакции:

«2. В случае определения в уведомлении местом проведения публичного мероприятия территории, непосредственно прилегающей к месту расположения органа (органов) государственной власти, государственных предприятий, учреждений организаций, уведомление направляется в Правительство Республики Марий Эл или уполномоченный им орган исполнительной власти.

По утверждению заявителя, данные нормы фактически разделили территорию городского округа на две части, в зависимости от органа публичной власти, на который возложена обязанность по рассмотрению уведомления о мероприятии, исходя из места его предполагаемого проведения. Таким образом, при подаче уведомления в администрацию городского округа в ходе дальнейшего согласования публичного мероприятия исключена возможность достижения согласия между организатором мероприятия и представителем администрации о месте проведения публичного мероприятия в другой части города, которая «подведомственна» Правительству или уполномоченному им органу исполнительной власти.

Следовательно, эти нормы противоречат части 2 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Часть 6 статьи 3 оспариваемого республиканского Закона изложена в следующей редакции: «6. Уведомление считается рассмотренным на основании письменного ответа организатору публичного мероприятия о результатах рассмотрения в установленные Федеральным законом сроки.».

Данная норма подменяет уведомительный характер порядка организации публичного мероприятия разрешительным, что не соответствует постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П, противоречит статьям 7, 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и ограничивает права заявителя, поскольку лишает права на проведение публичного мероприятия, если органы власти не направили в его адрес письменный ответ о результатах рассмотрения уведомления заявителя.

В письменном отзыве Государственное Собрание Республики Марий Эл в лице председателя Минакова Ю.А. выражает несогласие с доводами заявления и указывает на следующее. Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» принят Государственным Собранием Республики Марий Эл в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Проект указанного закона, а также проекты законов, которыми в него вносились изменения и дополнения, были внесены, рассмотрены и опубликованы с соблюдением установленных требований, в частности, существующей процедуры.

По требованиям о признании противоречащими закону и недействующими части 1.1 статьи 2 в части слов: «предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек», статьи 4.2 ЗаконаРеспублики Марий Эл № 36-З в отзыве обращается внимание на следующее.

Норма части 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З (в редакции закона от 24 октября 2012 г. № 58-З) принята в соответствии с частью 1 статьи 1, частью 1.1 статьи 7 и частью 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1.1 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров.

Согласно части 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Таким образом, часть 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З, в том числе и в части слов «не может превышать ста человек» принята в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ и в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Заявитель просит признать противоречащей Федеральному закону № 54-ФЗ статью 4.2 Закона Республики Марий Эл № 36-З по тем основаниям, что в ней не установлена предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется. Этот вопрос урегулирован в части 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З, поэтому нет необходимости повторного регулирования данного вопроса в статье 4.2 указанного Закона Республики Марий Эл.

Исходя из буквальной формулировки части 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ законом субъекта Российской Федерации устанавливается предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, без указания на то, что это должно относиться только к публичным мероприятиям, проводимым в специально отведенных местах.

Кроме того, Федеральный закон № 54-ФЗ не содержит требований об установлении законом субъекта Российской Федерации предельной численности лиц для всех публичных мероприятий, а лишь определяет, что она должна быть установлена для публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не требуется.

По требованию о признании противоречащими закону и недействующими частей 2, 3 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З.

По мнению заявителя, указанные нормы фактически разделили территорию городского округа на две части, в зависимости от органа публичной власти, на который возложена обязанность по рассмотрению уведомления о мероприятии, исходя из места его проведения. Сделан вывод о том, что при подаче уведомления в администрацию городского округа, в ходе дальнейшего согласования публичного мероприятия исключена возможность достижения согласия между организатором мероприятия и представителем администрации о месте проведения публичного мероприятия в другой части города, которая «подведомственна» Правительству Республики Марий Эл или уполномоченному им органу исполнительной власти.

Между тем, нормы частей 2 и 3 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З установлены в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ, согласно которой порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. Дополнительной регламентации к установлению порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия Федеральный закон № 54-ФЗ не содержит, в связи с этим установление указанного порядка относится к полномочию субъекта Российской Федерации.

По требованию о признании противоречащей закону и недействующей части 6 статьи 3 Закона Республики Марий Эл № 36-З.

Согласно части 6 статьи 3 Закона Республики Марий Эл № 36-З установлено, что уведомление считается рассмотренным на основании письменного ответа организатору публичного мероприятия о результатах рассмотрения в установленные Федеральным законом сроки.

С доводом заявителя о подмене уведомительного характера порядка организации публичного мероприятия разрешительным нельзя согласиться, поскольку оспариваемой частью 6 статьи 3 Закона Республики Марий Эл № 36-З не устанавливается необходимость получения разрешения на проведение публичного мероприятия, а устанавливается основание рассмотрения уведомления - письменный ответ организатору публичного мероприятия о результатах его рассмотрения. Тем самым частью 6 статьи 3 указанного Закона Республики Марий Эл предусмотрена обязанность органа исполнительной власти или органа местного самоуправления рассмотреть уведомление о проведении публичного мероприятия.

По требованию о признании противоречащей закону и недействующей статьи 5.1 Закона Республики Марий Эл № 36-З.

Статьей 5.1 Закона Республики Марий Эл № 36-З (в редакции законов от 24 октября 2012 г. № 58-3, от 24 октября 2012 г. № 58-3) установлено следующее регулирование.

а также территории, непосредственно прилегающие к объектам, указанным в абзацах втором и третьем настоящей статьи, на расстоянии не менее чем 100 метров от границ указанных объектов.».

По мнению заявителя Мирбадалева А.А., данная статья противоречит статье 8 Федерального закона № 54-ФЗ, поскольку по своей сути представляет собой завуалированный запрет на проведение неугодных публичных мероприятий в городе Йошкар-Оле и в республике в целом.

С доводами заявителя нельзя согласиться по следующим основаниям.

Статья 5.2 Закона Республики Марий Эл № 36-З принята в соответствии с частью 2.2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ, согласно которой установлено следующее.

«2.2. В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.».

Ссылка заявителя на неопределенность нормы в части употребления словосочетания «не менее чем 100 метров» также является несостоятельной, поскольку согласно Толковому словарю Ожегова С.И. слово «менее» означает то же что «меньше». Из буквальной формулировки нормы статьи 5.1 Закона Республики Марий Эл № 36-З следует, что к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, относятся территории, которые не менее чем на 100 метров прилегают к объектам, указанным в абзацах втором и третьем настоящей статьи. Для правоприменения указанная норма является формально определенной, ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного ее применения, поскольку в ней конкретно указано, какие это территории - это территории, которые непосредственно прилегают к объектам жизнеобеспечения и социальной инфраструктуры, и их протяженность - не менее чем 100 метров от границ объектов, указанных в абзацах втором и третьем настоящей статьи.

В письменном отзыве и дополнении к нему Волкова И.П. – представитель Главы Республики Марий Эл выражает несогласие с доводами заявления Мирбадалева А.А., считает их основанными на неправильном понимании Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Как отмечается в отзыве, по смыслу закона только в одном случае не требуется подавать уведомление о проведении публичного мероприятия – при пикетировании одним человеком, поэтому норма части 1.1 статьи 2 Закона № 36-З сформулирована с учетом полномочий, предоставленных Республике Марий Эл частью 1.1 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ. Заявителем указывается, что норма, установленная в статье 5 Закона № 36-З и предусматривающая запрет на проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций на территориях, непосредственно прилегающих к объектам, указанным в абзацах втором и третьем данной статьи, на расстоянии не менее чем 100 метров от границ указанных объектов, допускает неоднозначное толкование. Эти доводы не основаны на правовых нормах. Заявитель полагает, что части 2, 3 статьи 2 Закона № 36-З, предусматривающие возможность рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия Правительством Республики Марий Эл, уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл или органом местного самоуправления, противоречат части 2 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ, однако не указывает, в чем конкретно выражается противоречие оспариваемой нормы. Частью 2 статьи 7 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. Этим законом в Республике Марий Эл является Закон № 36-З. Таким образом, разграничение полномочий между Правительством Республики Марий Эл, уполномоченным органом исполнительной власти Республики Марий Эл или органом местного самоуправления в зависимости от места проведения публичного мероприятия было осуществлено в рамках полномочий, предоставленных региональному законодателю. Заявителем оспаривается часть 6 статьи 3 Закона № 36-З, возлагающая на Правительство Республики Марий Эл, уполномоченный орган исполнительной власти Республики Марий Эл или орган местного самоуправления обязанность дать организатору публичного мероприятия письменный ответ о результатах рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия. Данная норма не ставит возможность проведения публичного мероприятия в зависимость от получения или неполучения организатором публичного мероприятия ответа от уполномоченного органа исполнительной власти Республики Марий Эл (органа местного самоуправления), а лишь устанавливает порядок исполнения указанными органами обязанностей, возложенных на них частью 5 статьи 5, частями 1.2 и 2.1 статьи 8, пунктами 1 и 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ. Отсутствие письменной информации о получении уведомления о достижении согласия о месте и времени проведения публичного мероприятия; соответствии указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона № 54-ФЗ; очередности использования специально отведенных мест; согласования возможности проведения публичного мероприятия вне специально отведенных мест делает невозможным обжалование организатором публичного мероприятия незаконных действий указанных органов. В случае непредставления уведомления о проведении собрания в специально отведенном месте может сложиться ситуация, при которой несколько организаторов захотят провести публичное мероприятие в одно время и в одном и том же специально отведенном месте.

В судебных заседаниях Мирбадалев А.А. заявление поддержал, просил удовлетворить, дополнительно пояснил, что является участником и организатором публичных мероприятий в Республике Марий Эл (около ... мероприятий в 2013 г.), в случае если он окажется 101 участником пикета, его привлекут к административной ответственности. По своей сути статья 5.1 закона республики вводит запрет на проведение публичных мероприятий в г. Йошкар-Оле и республике, ничем не аргументирована. В соответствии с частями 2 и 3 статьи 2 закона республики территория городского округа разделена на две части, в зависимости от органа публичной власти, на который возложена обязанность по рассмотрению уведомления о мероприятии. Поскольку Министерство юстиции и администрация ГО «Город Йошкар-Ола» не могли решить вопрос о принадлежности той или иной территории, сроки по согласованию публичного мероприятия пропускались и мероприятия не проводились. Указание в республиканском законе на то, что уведомление считается рассмотренным на основании письменного ответа организатору мероприятия, подменяет уведомительный характер организации мероприятия.

Представитель Мирбадалева А.А. – Бирюков А.В. заявление поддержал в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении. Считает, что нет необходимости уведомлять государственные органы о проведении мероприятия в специально отведенном месте, поскольку вопрос об очередности проведения мероприятий граждане могут решить самостоятельно.

Представитель Государственного Собрания Республики Марий Эл Попова Е.П. с заявлением Мирбадалева А.А. не согласилась, дала пояснения в соответствии с отзывом Государственного Собрания Республики Марий Эл, дополнительно пояснила, что часть 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл № 36-З устанавливает минимально допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование в составе одного участника и предельную численность указанных лиц в пределах одного населенного пункта. Федеральным законом № 54-ФЗ установлено, что при проведении одиночного пикетирования уведомление государственных органов не требуется, это единственный случай. Оспариваемый закон отдельно, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина выделяет места, в которых запрещается проводить публичные мероприятия, уведомление должно направляться в целях безопасности. Государственное Собрание не планирует вносить изменения в оспариваемый закон. Вопрос о принадлежности территории решается непосредственно при подаче уведомления, имеется в виду территория, непосредственно прилегающая к административным зданиям. Порядок подачи уведомлений в администрацию субъекта, если мероприятие проводится на территории, прилегающей к зданиям органов государственной власти, установлен в ряде субъектов Российской Федерации. По статье 5.1 Закона Республики Марий Эл № 36-З заявителю в проведении мероприятий не отказывалось, поэтому его права не нарушены. По собраниям предельная численность должна определяться на основании части 4 статьи 4.2 Закона Республики Марий Эл № 36-З. В статье 5.1 установлены запреты при условии соблюдения целей запретов.

Представитель Государственного Собрания Республики Марий Эл Конакова Л.А. с заявлением Мирбадалева А.А. не согласилась по доводам, изложенным в отзыве Государственного Собрания Республики Марий Эл.

Представитель Главы Республики Марий Эл Волкова И.П. просила в удовлетворении заявления Мирбадалева А.А. отказать, дала объяснения в соответствии с отзывом на заявление, дополнительно пояснила, что часть 6 статьи 3 Закона № 36-З не ставит возможность проведения публичного мероприятия в зависимость от получения или неполучения организатором ответа от уполномоченного органа, а лишь устанавливает порядок исполнения указанными органами обязанностей, возложенных на них статьями 5, 8, 12 Федерального закона № 54-ФЗ. Принадлежность территорий государственным органам - это вопрос не противоречия закона, а проблема его применения. Разграничение полномочий связано с тем, что именно органы исполнительной власти знают, какие мероприятия в данном месте запланированы. В городе Йошкар-Оле и республике достаточно мест для проведения публичных мероприятий с соблюдением статьи 5.1 Закона республики № 36-З. Мирбадалев А.А. является организатором публичных мероприятий в г. Йошкар-Оле, регулярно подает уведомления.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора Назарова А.А., полагавшего заявление Мирбадалева А.А. не подлежащим удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Законом Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» урегулированы отношения, связанные с установлением порядка подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия и порядка проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры в целях обеспечения при проведении публичного мероприятия условий безопасности и правопорядка (преамбула).

Законами Республики Марий Эл от 16 марта 2009 г. № 3-З, от 29 сентября 2009 г. № 49-З, от 3 августа 2010 г. № 32-З, от 10 марта 2011 г. № 4-З, от 25 июня 2012 г. № 33-З, от 24 октября 2012 г. № 58-З, от 1 августа 2013 г. № 28-З, от 23 октября 2013 г. № 39-З в Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З вносились изменения и дополнения.

Заявителем оспариваются следующие положения названного республиканского Закона в действующей редакции.

Согласно частям 1.1, 2, 3 статьи 2 закона установлено:

«1.1. Уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование в составе одного участника, составляет не менее пятидесяти метров, а предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек (оспаривается в части слов «предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек»).

Частью 6 статьи 3 закона предусмотрено:

«6. Уведомление считается рассмотренным на основании письменного ответа организатору публичного мероприятия о результатах рассмотрения в установленные Федеральным законом сроки.».

Статьей 4.2 закона установлено:

«1. К единым специально отведенным или приспособленным местам (далее - специально отведенные места) относятся специально отведенные места для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Решение органа исполнительной власти или администрации соответствующего муниципального образования о несоответствии указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия норме предельной заполняемости специально отведенного места должно быть мотивированным.

В соответствии со статьей 5.1 закона предусмотрено:

Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» (наименование закона в первоначальной редакции) официально опубликован в Собрании законодательства Республики Марий Эл, 2004 г., № 11, ст.315.

Законом Республики Марий Эл от 29 сентября 2009 г. № 49-З (официально опубликован в Собрании законодательства Республики Марий Эл, 2009 г., № 10, ст.422), Законом Республики Марий Эл от 10 марта 2011 г. № 4-З (официально опубликован в Собрании законодательства Республики Марий Эл, 2011 г., № 4, ст.168), Законом Республики Марий Эл от 24 октября 2012 г. № 58-З (опубликован 25 октября 2012 г. на официальном интернет-портале Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru, № 24102012010058), Законом Республики Марий Эл от 23 октября 2013 г. № 39-З (опубликован 24 октября 2013 г. на официальном интернет-портале Республики Марий Эл ..., № ...) вносились изменения в наименование закона и статьи 2, 4.2, 5.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл».

В соответствии со статьей 4 Закона Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. № 314-III «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл» (в настоящее время закон утратил силу) периодическое печатное издание «Марийская правда. Официальный еженедельник», Собрание законодательства Республики Марий Эл являются официальными периодическими печатными изданиями Республики Марий Эл, в которых публикуются законы республики.

Согласно части 1 статьи 22.2 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» (в редакции закона от 21 марта 2012 г. № 2-З) официальным опубликованием закона Республики Марий Эл, постановления Государственного Собрания Республики Марий Эл считается первая публикация его полного текста в официальных периодических печатных изданиях Республики Марий Эл «Марийская правда. Официальный еженедельник» и «Марий Эл. Официальный документым савыктыше газет» или первое размещение (опубликование) на официальном Интернет-портале Республики Марий Эл (http://www.portal.mari.ru).

С учетом разъяснений, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (пункты 9, 21), Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» (в его действующей редакции) по своему содержанию, форме и предмету правового регулирования, неопределенности круга лиц, на которых рассчитано его применение, неоднократности применения является нормативным правовым актом, опубликованным в установленном порядке.

Судом принято во внимание, что по мотивам нарушения установленной процедуры принятия нормативного правового акта, его опубликования названный республиканский Закон заявителем не оспаривается.

Учитывая разъяснения, изложенные в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (пункты 17-19), суд по своей инициативе проверяет, соблюдена ли процедура принятия и опубликования названного постановления.

Согласно части 2 статьи 6 Конституции Республики Марий Эл, принятой 24 июня 1995 г. (в редакции от 8 июня 2011 г. № 26-З), органами государственной власти в Республике Марий Эл являются Государственное Собрание Республики Марий Эл, Глава Республики Марий Эл, Правительство Республики Марий Эл, Конституционный Суд Республики Марий Эл и иные органы.

В соответствии с частью 1 статьи 64 Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание Республики Марий Эл - парламент Республики Марий Эл - является высшим и единственным законодательным органом государственной власти Республики Марий Эл.

Согласно части 1 статьи 65 Конституции Республики Марий Эл (в редакции от 5 июня 2000 г. № 24-З) Государственное Собрание Республики Марий Эл состоит из ... депутатов.

В настоящее время часть 1 статьи 65 Конституции Республики Марий Эл изложена в иной редакции, согласно которой Государственное Собрание Республики Марий Эл состоит из ... депутатов (Закон Республики Марий Эл от 16 июня 2003 г. № 13-З «О поправках к главам 3 и 4 Конституции Республики Марий Эл», поправка 31.

Статьей 73 Конституции Республики Марий Эл предусмотрено, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Марий Эл, предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Марий Эл в пределах предоставленных полномочий. Законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Марий Эл в соответствии с федеральным законом (части 2 и 3).

В редакции закона от 5 июня 2000 г. № 24-З частями 2 и 3 статьи 73 Конституции Республики Марий Эл было предусмотрено, что Государственное Собрание Республики Марий Эл принимает законы и постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. Законы и постановления Государственного Собрания принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Марий Эл.

Пунктом 4 статьи 11 Закона Республики Марий Эл от 7 декабря 2001 г. № 45-З «О Государственном Собрании Республики Марий Эл» предусмотрено, что проекты законов рассматриваются Государственным Собранием не менее чем в двух чтениях.

В подтверждение соблюдения установленной процедуры при принятии названного Закона суду представлен стенографический отчет от 23 сентября 2004 г. 25-й сессии Государственного Собрания Республики Марий Эл третьего созыва, из которого следует, что проект закона «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» был проработан в постоянных комиссиях Государственного Собрания Республики Марий Эл, на него были получены заключения прокуратуры Республики Марий Эл, Управления Минюста России по Республике Марий Эл, рассмотрен в двух чтениях, принят единогласно, за что проголосовал 61 депутат от установленного числа 67, о чем вынесено постановление.

Суду также представлены: заключение прокуратуры Республики Марий Эл от 00.00.00, заключение Управления Минюста России по Республике Марий Эл от 00.00.00, пояснительная записка, таблица поправок.

В подтверждение соблюдения установленной процедуры при принятии Закона Республики Марий Эл от 29 сентября 2009 г. № 49-З, Закона Республики Марий Эл от 24 октября 2012 г. № 58-З, Закона Республики Марий Эл от 23 октября 2013 г. № 39-З, которыми были внесены изменения в наименование и статьи 2, 4.2 и 5.1 Закона Республики Марий Эл 1 октября 2004 г. № 36-З, суду представлены выписки из стенографических отчетов заседаний Государственного Собрания Республики Марий Эл соответственно от 24 сентября 2009 г., от 18 октября 2012 г., от 17 октября 2013 г., из которых следует, что законопроекты были рассмотрены в двух чтениях, предварительно проработаны в постоянных комиссиях Государственного Собрания Республики Марий Эл, необходимый кворум и большинство голосов, поданных за принятие законопроектов, имеются.

Суду также представлены: заключения прокуратуры Республики Марий Эл, Управления Минюста России по Республике Марий Эл, Государственной счетной палаты Республики Марий Эл, Общественной палаты Республики Марий Эл, пояснительные записки, таблицы поправок.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 4 статьи 7 названного Федерального закона законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено названным Федеральным законом. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях.

Названный Закон подписан и обнародован Президентом Республики Марий Эл (в настоящее время – Глава Республики Марий Эл), что соответствует статье 75 Конституции Республики Марий Эл (в действовавшей ранее и действующей в настоящее время редакциях), статье 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что Закон Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» (в действующей редакции закона от 23 октября 2013 г. № 39-ФЗ) принят Государственным Собранием Республики Марий Эл с соблюдением установленной процедуры, обнародован без нарушения порядка, предусмотренного действующим федеральным и республиканским законодательством.

По утверждению заявителя Мирбадалева А.А., часть 1.1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» в части слов: «предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек», части 2, 3 статьи 2, часть 6 статьи 3, статьи 4.2, 5.1 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» противоречат федеральному законодательству.

В результате проверки содержания оспариваемых положений названного республиканского Закона на его соответствие актам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Аналогичная правовая норма содержится в статье 31 Конституции Республики Марий Эл.

Право на свободу мирных собраний предусмотрено статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и определено как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии с пунктом «б» статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, с учетом приведенного правового регулирования органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, в случаях, предусмотренных Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», при условии, что эти акты не противоречат названному Федеральному закону и иным актам федерального законодательства.

При рассмотрении настоящего дела суд учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 18 мая 2012 г. № 12-П, в соответствии с которой указано следующее.

Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования, гарантированное Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в конституционно значимых целях. Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность реализации данного права и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам (как участвующим, так и не участвующим в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения (пункт 2).

Указанные доводы являются несостоятельными в связи со следующим.

Согласно ч.1.1 статьи 2 названного республиканского Закона уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование в составе одного участника, составляет не менее пятидесяти метров, а предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек.

В соответствии с частью 1.1 статьи 7 названного Федерального закона установлено, что уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.

Согласно части 1.1 статьи 8 названного Федерального закона органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Учитывая буквальное значение положений предложения второго части 1.1 статьи 8 названного Федерального закона в соотношении предложением первым части 1.1 названного Федерального закона, расположение части 1.1 в статье 8, поименованной как «Места проведения публичных мероприятий», а также возможность признания совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, одним публичным мероприятием, что предусмотрено предложением вторым части 1.1 статьи 7 названного Федерального закона, а также то обстоятельство, что, как будет показано ниже, в названном республиканском законе не установлена предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомления о проведении которых не требуется, анализируемая правовая норма, как частично восполняющая данный пробел, не может рассматриваться как противоречащая актам федерального законодательства.

Таким образом, в результате анализа вышеприведенных правовых норм суд приходит к выводу, что оспариваемые положения названного республиканского закона не противоречат части 1.1 статьи 7, части 1.1 статьи 8 названного Федерального закона, приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Доводы заявителя о том, что в случае применения оспариваемых положений названного республиканского Закона Мирбадалеву А.А. при осуществлении одиночного пикетирования придется контролировать число иных одиночных пикетов во избежание превышения их предельной численности, не могут повлечь признание оспариваемых положений недействующими, поскольку такой обязанности закон на заявителя не возлагает.

Соответственно, действие рассматриваемой правовой нормы права заявителя не нарушает и не создает угрозу их нарушения.

Как предусмотрено частью 1.1 статьи 7 названного Федерального закона, совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.

Данные положения направлены на защиту прав лиц, проводящих одиночное пикетирование, от необоснованного привлечения к юридической ответственности.

В связи с этим ссылка заявителя на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в пункте 2.6 постановления от 14 февраля 2013 г. № 4-П, согласно которой законодатель субъекта Российской Федерации при осуществлении правового регулирования в области защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности не должен вводить такие процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень федеральных гарантий, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, является несостоятельной.

Напротив, в названном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что положения закона, устанавливающие требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающие возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку они направлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночного пикетирования, не опровергают презумпцию правомерности действий гражданина, соблюдающего установленный порядок проведения одиночного пикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием только на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков (пункт 2.5).

Согласно частям 2, 3 статьи 2 названного республиканского Закона в случае определения в уведомлении местом проведения публичного мероприятия территории, непосредственно прилегающей к месту расположения органа (органов) государственной власти, государственных предприятий, учреждений, организаций, уведомление направляется в Правительство Республики Марий Эл или уполномоченный им орган исполнительной власти. В случае определения в уведомлении местом проведения публичного мероприятия территории муниципального образования, за исключением перечисленной в части второй настоящей статьи, уведомление направляется в администрацию муниципального образования.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 7 названного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения. Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Данные положения федерального законодательства предусматривают, что уведомление о проведении публичного мероприятия может быть подано в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления. При этом в федеральном законе отсутствуют критерии, по которым в законе субъекта должно быть осуществлено разграничение компетенции между указанными публичными органами по вопросу принятия уведомления, имеется отсылка к закону субъекта Российской Федерации, которым должен быть урегулирован порядок подачи уведомления.

В статье 2 названного Федерального закона раскрывается понятие «уведомление о проведении публичного мероприятия», под которым понимается документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

Как видно из данного определения, целью подачи уведомления о проведении публичного мероприятия является обеспечение при его проведении безопасности и правопорядка.

Указанные мероприятия в зависимости от места проведения планируемого публичного мероприятия, его формы, количества заявленных участников, продолжительности и других критериев могут быть проведены, а безопасность и правопорядок обеспечены либо органом исполнительной власти, либо органом местного самоуправления.

Изложенное подтверждается правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 2.2 постановления от 14 февраля 2013 г. № 4-П, согласно которой возложение на организатора публичного мероприятия обязанности подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов публичной власти необходимую информацию о форме, месте (маршруте движения), времени начала и окончания публичного мероприятия, предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об организаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. В противном случае органы публичной власти, не имея адекватного представления о планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах, лишаются реальной возможности исполнить возложенную на них Конституцией Российской Федерации, прежде всего ее статьей 2, обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 3 постановления от 18 мая 2012 г. № 12-П, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в его проведении в соответствии с требованиями названного Федерального закона и обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи (пункты 3-5 части 1 статьи 12, пункт 2 части 3 статьи 14).

По смыслу части 2 статьи 14.1, части 2 статьи 15.1, части 2 статьи 16,1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществленное в частях 2, 3 статьи 2 названного республиканского Закона правовое регулирование не нарушает компетенцию органов местного самоуправления, а также соответствует критериям определения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленным пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как следует из специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 28 июня 2007 г., сходное правовое регулирование осуществлено в ряде иных субъектов Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые заявителем части 2, 3 статьи 2 названного республиканского Закона не противоречат федеральному законодательству и не подлежат признанию недействующими.

Выводы суда в данной части основаны на сложившейся по делам данной категории судебной практике (определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 2013 г. № 46-АПГ13-9 и др.).

Указываемая заявителем несогласованность в действиях уполномоченного органа исполнительной власти и органа местного самоуправления по принятию и рассмотрению уведомлений о проведении публичных мероприятий имеет отношение к правоприменительной деятельности. В случае если в результате этого нарушаются права заявителя, они могут быть восстановлены путем обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действий (бездействия) властного органа, но не посредством обращения в суд с заявлением о рассмотрении дела в порядке нормоконтроля.

По утверждению заявителя, данная норма подменяет уведомительный характер порядка организации публичного мероприятия разрешительным, что не соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 2.2 постановления от 14 февраля 2013 г. № 4-П.

С указанным утверждением нельзя согласиться, поскольку данная норма не ставит возможность проведения публичного мероприятия в зависимость от получения или неполучения организатором публичного мероприятия ответа от уполномоченного органа исполнительной власти Республики Марий Эл или органа местного самоуправления.

По предмету правового регулирования данная норма направлена на установление порядка исполнения указанными органами обязанностей, возложенных на них Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (часть 5 статьи 5 - согласование с публичным органом изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия, части 1.2 и 2.1 статьи 8 - очередность использования специально отведенных мест, согласование проведения публичного мероприятия вне специально отведенных мест, пункты 1 и 2 части 1 статьи 12 - обязанность публичного органа документально подтвердить получение уведомления, довести до организатора обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям названного Федерального закона).

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 5 названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Отсутствие письменного ответа уполномоченного публичного органа о результатах рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия исключает возможность судебного обжалования вышеуказанных решений, действий органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, что предусмотрено статьей 19 названного Федерального закона.

Как было отмечено выше, в соответствии с частью 2 статьи 7 названного Федерального закона порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Значение слова «порядок» по Толковому словарю русского языка Ожегова С.И., Шведовой Н.Ю. заключается в последовательном ходе чего-нибудь, правилах, по которым совершается что-нибудь.

Кроме того, отсутствие информации о результатах рассмотрения публичным органом уведомления о проведении публичного мероприятия, что становится возможным в случае ненаправления письменного ответа о рассмотрении уведомления, исключает возможность реализации организатором его прав и обязанностей, предусмотренных статьей 5 названного Федерального закона, может повлечь проведение несогласованного публичного мероприятия, что является основанием для привлечения организатора к юридической ответственности.

Вопреки позиции заявителя, в данной части положения названного республиканского Закона не противоречат правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в пункте 2.2 постановления от 00.00.00 № 4-П.

Как указал Суд, положения названного Федерального закона (имеется в виду часть 1 статьи 10), допускающие беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку не предполагает введение разрешительного порядка организации публичных мероприятий.

Ссылка заявителя на иное суждение Конституционного Суда Российской Федерации, данное в пункте 2.2 постановления от 14 февраля 2013 г. № 4-П, а именно: публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения, является несостоятельной, поскольку данный вывод имеет отношение к случаям, когда уполномоченный публичный орган не предпринял мер по согласованию места и времени проведения публичного мероприятия.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

В результате анализа указанных положений в сопоставлении их с положениями названного республиканского Закона суд приходит к выводу, что норма права, содержащаяся в части 1.1 статьи 2 названного республиканского Закона, согласно которой уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется; минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими пикетирование в составе одного участника, составляет не менее пятидесяти метров, а предельная численность указанных лиц не может превышать ста человек, имеет отношение к порядку подачи уведомления, что следует из наименования статьи 2.

Указанными положениями не урегулированы отношения, связанные с нормами предельной численности лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется, а именно данные отношения по смыслу части 1.1 статьи 8 названного Федерального закона должны быть урегулированы в законе субъекта Российской Федерации.

Между тем, иные отношения по поводу использования специально отведенных мест в части установления порядка их использования, норм их предельной заполняемости урегулированы именно статьей 4.2 названного республиканского Закона, что следует из наименования статьи.

Изложенное подтверждается тем, что статья 4.2 названного республиканского Закона, которой в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 24 октября 2012 г. № 58-З был дополнен названный республиканский Закон, была принята во исполнение части 4 статьи 3 Федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которой предусмотрено, что законы субъектов Российской Федерации, указанные в части 1.1 статьи 7, частях 1.1, 1.2 и 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» должны быть приняты и вступить в силу не позднее 31 декабря 2012 г.

Между тем, в указанной статье отсутствует норма права, которой была бы установлена предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется.

Понятие «публичное мероприятие» раскрывается в статье 2 названного Федерального закона, им охватываются собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования либо их различные сочетания.

Доводы заинтересованных лиц о том, что данный вопрос урегулирован в части 1.1 статьи 2 названного республиканского Закона, являются несостоятельными, поскольку, исходя из содержания данной статьи, ею урегулированы отношения, связанные с подачей уведомления о проведении публичного мероприятия вне специально отведенных мест и только в отношении одной формы публичного мероприятия.

Также следует учитывать, что принятие части 1.1 статьи 2 названного республиканского Закона было обусловлено выполнением предписания, содержащегося в части 1.1 статьи 7 названного Федерального закона.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 2.6 постановления от 14 февраля 2013 г. № 4-П, субъекты Российской Федерации имеют возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон; законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель. Приведенные законоположения (часть 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), как следует из их содержания во взаимосвязи с иными положениями названного Федерального закона, имеют целью создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе без предварительного направления в органы публичной власти соответствующего уведомления при условии, что количество предполагаемых участников публичного мероприятия не превышает предельную численность, установленную законом субъекта Российской Федерации: они предоставляют всем заинтересованным лицам альтернативные возможности при выборе места проведения публичного мероприятия, позволяют органам публичной власти заблаговременно принять необходимые меры для обеспечения в специально отведенных местах общественного порядка и безопасности граждан и вместе с тем не препятствуют организаторам публичного мероприятия избрать иное место его проведения; содержащиеся в них требования ориентируют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на такое использование предоставленных им полномочий при определении пространственно-территориального расположения специально отведенных мест, которое наиболее полно отвечает природе и предназначению публичных мероприятий.

С учетом изложенного правовая норма, содержащаяся в части 1.2 статьи 8 названного Федерального закона, согласно которой предусмотрена очередность проведения публичных мероприятий в одном и том же специально отведенном месте в зависимости от времени получения соответствующего уведомления, не может повлечь освобождение субъекта Российской Федерации от обязанности урегулировать вышеуказанные общественные отношения в соответствии с предписанием федерального законодателя.

Рассмотрение федеральным законодателем вопроса о внесении изменений в часть 1.1 статьи 8 названного Федерального закона не имеет существенного значения для разрешения настоящего дела, поскольку нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации проверяется в порядке нормоконтроля на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, статья 4.2 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» противоречит части 1.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», поскольку не устанавливает предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях в специально отведенных местах, уведомление о проведении которых не требуется.

Соответствующая правовая норма не содержится в иных положениях названного республиканского Закона, а также в других актах республиканского законодательства, что установлено в результате его изучения, подтверждается объяснениями представителя Государственного Собрания Республики Марий Эл Поповой Е.П.

Отсутствие данной правовой нормы в актах республиканского законодательства порождает неопределенность правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений, что может повлечь произвольное истолкование и применение названного республиканского Закона, нарушает права заявителя, который, как видно из материалов дела (письма Министерства юстиции Республики Марий Эл от 00.00.00 № ..., от 00.00.00 № ..., от 00.00.00 № 00.00.00, от 00.00.00 № ...), является участником (организатором) публичных мероприятий, проводимых в Республике Марий Эл.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, например, в пункте 4 постановления от 6 апреля 2004 г. № 7-П, неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в постановлении Пленума от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25).

С учетом изложенного и принимая во внимание сложившуюся по данному вопросу судебную практику (решение и определения Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2008 г. № ГКПИ08-1774, от 13 января 2009 г. № КАС08-680, от 15 августа 2012 г. № 74-АПГ12-10, от 3 февраля 2013 г. № 74-АПГ13-1 и др.), заявление Мирбадалева А.А. в части признания недействующей статьи 4.2 названного республиканского Закона подлежит удовлетворению.

При разрешении вопроса об определении момента, начиная с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в части, суд руководствуется разъяснениями, изложенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Оспариваемый в части нормативный правовой акт относится к актам, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, применялся до вынесения решения суда, что подтверждается представленными письмами уполномоченного органа – Министерства юстиции Республики Марий Эл.

Таким образом, оспариваемый названный республиканский Закон подлежит признанию недействующим в части с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно статье 8 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относятся:

В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2).

В результате сопоставления содержания указанных положений федерального закона и республиканского закона суд приходит к выводу, что статья 5.1 названного республиканского Закона соответствует части 2.2 статьи 8 названного Федерального закона, поскольку к объектам жизнеобеспечения, указанным в федеральном законе, относятся имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, в том числе трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты; имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства тепловой энергии, водоснабжения; к объектам социальной инфраструктуры, указанным в федеральном законе, относятся здания и помещения, занимаемые медицинскими и фармацевтическими организациями, образовательными учреждениями, учреждениями социальной защиты населения, объекты спорта. Проведение публичных мероприятий в указанных местах может создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Вопреки доводам заявителя, примененная в абзаце 4 статьи 4.1 названного республиканского Закона формулировка «на расстоянии не менее чем 100 метров от границ указанных объектов» не является неопределенной, поскольку из содержания абзаца 4 следует, что под территориями, непосредственно прилегающими к объектам, указанным в абзацах втором и третьем данной статьи, понимаются территории, расположенные на расстоянии не более (меньше чем) 100 метров от границ объектов. Слово «менее» по Толковому словарю русского языка Ожегова С.И., Шведовой Н.Ю. означает «меньше».

Как следует из абзаца 1 статьи 5.1 названного республиканского Закона, имеющего значение преамбулы (принципиальные положения, побудительные мотивы, цели издания акта - Большой юридический словарь под редакцией Сухарева А.Я., Крутских В.Е.), целью установления приведенного ниже по тексту правового регулирования является защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности в Республике Марий Эл, что соответствует нормативному содержанию части 2.2 статьи 8 названного Федерального закона, не противоречит части 1 статьи 8 данного закона.

В преамбуле также указаны формы публичных мероприятий: собрания, митинги, демонстрация, шествия, проведение которых запрещено в вышеуказанных местах, отсутствует запрет на проведения пикетирования, что также соответствует части 2.2 статьи 8 названного Федерального закона.

По убеждению суда, положения статьи 5.1 названного республиканского Закона направлены на обеспечение баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости гарантировать государственную защиту прав и свобод всем гражданам (как участвующим, так и не участвующим в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, на необходимость достижения которого обращено внимание в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П (пункт 2).

Данные положения не могут рассматриваться как отменяющие права граждан на организацию и участие в публичном мероприятии или блокирующее возможность их реализации, должны применяться не произвольно, а лишь для достижения закрепленных в преамбуле целей защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности.

Доводы заявителя о том, что статья 5.1 названного республиканского Закона представляет собой завуалированный запрет на проведение неугодных публичных мероприятий в городе Йошкар-Ола и в республике в целом, являются несостоятельными, поскольку каких-либо запретов либо ограничений на проведение публичных мероприятий в местах, не запрещенных федеральным и республиканским законодательством, данная статья не содержит. Доказательствами данные доводы заявителя не подтверждаются.

Как пояснили суду Мирбадалев А.А., представитель Главы Республики Марий Эл Волкова И.П., являющаяся работником уполномоченного органа исполнительной власти – Министерства юстиции Республики Марий Эл, Мирбадалеву А.А. не отказывалось в проведении публичных мероприятий по основанию несоответствия указываемому в уведомлении месту требованиям статьи 5.1 названного республиканского Закона. Следовательно, права заявителя в настоящее время действием указанных положений закона не нарушаются.

С учетом изложенного и принимая во внимание судебную практику по делам данной категории (определения Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2012 г. № 15-АПГ12-8, от 24 июля 2013 г. № 43-АПГ13-3, от 28 августа 2013 г. № 46-АПГ13-9 и др.), отсутствуют основания для признания статьи 5.1 названного республиканского Закона противоречащей федеральному законодательству.

С учетом вышеизложенного суд приходит к итоговому выводу о том, что заявление Мирбадалева А.А. подлежит удовлетворению частично, оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в части статьи 4.2, в остальной части в удовлетворении заявления следует отказать.

В соответствии с частью 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

С учетом изложенного сообщение о настоящем решении подлежит опубликованию в официальных периодических печатных изданиях Республики Марий Эл «Марийская правда. Официальный еженедельник» и «Марий Эл. Официальный документым савыктыше газет», что не исключает дополнительное информирование населения о принятом решении на официальном Интернет-портале Республики Марий Эл.

В соответствии со статьей 98 ГПК РФ в пользу Мирбадалева А.А. подлежат взысканию с Государственного Собрания Республики Марий Эл расходы, понесенные на уплату госпошлины, пропорционально удовлетворенным требованиям в сумме 40 руб.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК РФ, суд

р е ш и л:

Заявление Мирбадалева А. А. удовлетворить частично.

Признать противоречащей федеральному закону и недействующей с момента вступления решения суда в законную силу статью 4.2 Закона Республики Марий Эл от 1 октября 2004 г. № 36-З «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории Республики Марий Эл» (в редакции закона от 23 октября 2013 г. № 39-З).

В остальной части заявление Мирбадалева А.А. оставить без удовлетворения.

Взыскать с Государственного Собрания Республики Марий Эл в пользу Мирбадалева А.А. расходы по уплате госпошлины в размере 40 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Верховный Суд Республики Марий Эл.

Судья Попов Г.В.

Копия верна.

Судья Верховного Суда

Республики Марий Эл Попов Г.В.

Мотивированное решение составлено 24 января 2014 г.