Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Республики Марий Эл о признании противоречащими федеральному закону и недействующими абзаца 2 пункта 3, пунктов 4, 6, 7, 10, 11 Положения о личном страховании добровольных пожарных, привлекаемых к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 9 декабря 2011 года № 396 «О некоторых вопросах организации деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл»,

УСТАНОВИЛ:

9 декабря 2011 года Правительством Республики Марий Эл принято постановление № 396 «О некоторых вопросах организации деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл» (далее - постановление), официально опубликованное в печатном издании «Собрание законодательства Республики Марий Эл» 30 января 2012 года № 1, ч. 2, ст. 46.

Абзацем вторым п. 1 постановления утверждено «Положение о личном страховании добровольных пожарных, привлекаемых к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим» (далее - Положение), вступившее в силу с 1 июля 2012 года.

Заместитель прокурора Республики Марий Эл обратился в Верховный Суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействующими отдельных пунктов Положения, а именно:

абзаца второго п. 3, согласно которому страхователями добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл являются юридические лица - общественные объединения пожарной охраны в соответствии с действующим законодательством;

п. 4, которым определено, что на цели осуществления личного страхования добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл страхователям предоставляются субсидии из республиканского бюджета Республики Марий Эл. Субсидии предоставляются из расчета страхового взноса на одного добровольного пожарного территориального подразделения добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл в размере 500 рублей;

п. 6, которым предусмотрено, что юридическими лицами - общественными объединениями пожарной охраны составляются списки добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл, подлежащих личному страхованию;

п. 7, в соответствии с которым списки добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл, подлежащих личному страхованию, и плановый расчет бюджетных ассигнований направляются юридическими лицами - общественными объединениями пожарной охраны в Департамент экологической безопасности, природопользования и защиты населения Республики Марий Эл (далее - Департамент) ежегодно, до 15 мая текущего года.

Уточненный расчет бюджетных ассигнований направляется юридическими лицами - общественными объединениями пожарной охраны в Департамент ежегодно, до 1 августа текущего года;

п. 10, в силу которого субсидии, установленные пунктом 4 настоящего Положения, предоставляются Департаментом на основании соглашений, заключаемых с юридическими лицами - общественными объединениями пожарной охраны.

Форма соглашения о предоставлении субсидий на личное страхование добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл и форма отчета о расходовании таких субсидий устанавливаются Департаментом;

п. 11, согласно которому контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета Республики Марий Эл, выделяемых на осуществление личного страхования добровольных пожарных, осуществляет Департамент.

В случае выявления нецелевого использования финансовых средств Департамент направляет юридическому лицу - общественному объединению пожарной охраны уведомление о возврате в республиканский бюджет Республики Марий Эл указанных финансовых средств.

Финансовые средства, использованные на цели, не предусмотренные настоящим Положением, и финансовые средства (часть финансовых средств), не израсходованные до конца календарного года, подлежат возврату в республиканский бюджет Республики Марий Эл на основании соответствующего уведомления Департамента.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что возложение на юридических лиц – общественные объединения добровольных пожарных обязанности по осуществлению мероприятий по страхованию добровольных пожарных противоречит федеральному законодательству, поскольку согласно п. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» федеральный законодатель не предусмотрел возможности принятия нормативных правовых актов в сфере страхового дела органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и, кроме того, абзацем вторым п. 3 Положения нарушена ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», согласно которой вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается.

В судебном заседании представитель заявителя - прокуратуры Республики Марий Эл ФИО1 заявленные требования поддержал.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица - Правительства Республики Марий Эл ФИО2 с заявленными требованиями не согласилась, дав пояснения согласно представленному отзыву, сославшись на то, что добровольные пожарные обязаны быть членами или участниками общественных объединений пожарной охраны, в связи с чем целесообразно определять в договорах личного страхования добровольных пожарных страхователями общественные объединения пожарной охраны, что не является регулированием отношений в сфере страхового дела и вмешательством Правительства Республики Марий Эл в деятельность общественных объединений, поскольку личное страхование добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного является правом органов государственной власти Республики Марий Эл на установление основной гарантии социальной защиты добровольных пожарных в виде оказания поддержки добровольным пожарным за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Республики Марий Эл. Положением определен порядок предоставления основной гарантии социальной защиты добровольных пожарных (личное страхование) с учетом требований бюджетного законодательства Российской Федерации. Этот порядок направлен на реализацию ст. 17 Федерального закона от 6 мая 2011 года № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» и ст. 5 Закона Республики Марий Эл от 2 августа 2011 года № 48-3 «О добровольной пожарной охране в Республике Марий Эл».

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п.п. «б» и «з» ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности и осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пожарная безопасность - один из видов безопасности, обеспечение которой находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч.ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

На федеральном уровне организация пожарной безопасности регулируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», в соответствии со ст. 1 которого пожарная охрана - совокупность созданных в установленном порядке органов управления, подразделений и организаций, предназначенных для организации профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ.

Статья 4 этого Федерального закона к видам пожарной охраны относит государственную противопожарную службу, муниципальную пожарную службу, ведомственную пожарную охрану, частную пожарную охрану и добровольную пожарную охрану.

В силу ст. 13 Федерального закона «О пожарной безопасности» добровольная пожарная охрана создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Правовые основы создания и деятельности добровольной пожарной охраны, права и гарантии деятельности общественных объединений пожарной охраны и добровольных пожарных установлены Федеральным законом от 6 мая 2011 года № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», который также регулирует отношения добровольной пожарной охраны с органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Согласно ст. 5 названного Федерального закона органы государственной власти и органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение прав и законных интересов добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны, предусматривают систему мер правовой и социальной защиты добровольных пожарных и оказывают поддержку при осуществлении ими своей деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Статьей 17 Федерального закона «О добровольной пожарной охране» предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, привлекающие работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, могут в порядке оказания поддержки за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в соответствующем бюджете на содержание указанных органов, осуществлять личное страхование добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного.

Нормативные правовые акты, регулирующие порядок и механизм осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления личного страхования добровольных пожарных, на федеральном уровне не приняты, поэтому Правительством Республики Марий Эл по этому вопросу осуществлено собственное правовое регулирование – разработано Положение о личном страховании добровольных пожарных, привлекаемых к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, утвержденное постановлением Правительства Республики Марий Эл от 9 декабря 2012 года № 396 «О некоторых вопросах организации деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл».

Статьей 18 Федерального закона «О пожарной безопасности» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности относится, в частности, нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции.

Таким образом, Правительство Республики Марий Эл утвердило оспариваемое прокурором (в части) Положение, реализуя обязанность органов государственной власти в обеспечении поддержки деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны (ст.5 Федерального закона «О добровольной пожарной охране») и правомочие по осуществлению личного страхования добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны (ст. 17 указанного Федерального закона).

Действие Положения распространено на добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл, привлекаемых органами государственной власти Республики Марий Эл к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим (п. 2).

В п. 3 Положения предусмотрено, что личное страхование добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл осуществляется за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл и является основной гарантией социальной защиты добровольных пожарных.

Абзацем вторым п. 3 Положения, оспариваемым прокурором, определено, что страхователями добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл являются юридические лица - общественные объединения пожарной охраны в соответствии с действующим законодательством.

Остальные пункты Положения, о противоречии которых федеральному законодательству указывается в заявлении, устанавливают перечень действий страхователя для реализации меры поддержки органов государственной власти в виде личного страхования добровольных пожарных и механизм получения страхователем субсидии из республиканского бюджета на эти цели.

При этом вопросы страховой деятельности (страхового дела), правом регулирования которых в силу п. 2 ст. 1 Закона РФ от 27 ноября 1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» наделен только федеральный законодатель, рассматриваемое Положение не затрагивает.

Согласно п. 2 ст. 2 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» страховая деятельность (страховое дело) - сфера деятельности страховщиков по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию, а также страховых брокеров, страховых актуариев по оказанию услуг, связанных со страхованием, с перестрахованием.

Анализ содержания оспариваемого прокурором (в части) нормативного правового акта позволяет сделать вывод о том, что деятельность страховщиков, страховых брокеров и страховых актуариев, определения которым даны в ст. ст. 6, 8, 8.1 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», им не регулируется, утверждение прокурора об обратном суд находит несостоятельным.

Вместе с тем, заслуживает внимания довод, изложенный в заявлении прокурора, относительно нарушения региональным законодателем положения ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» о том, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Не допуская вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, названная статья направлена на реализацию положения ст. 30 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О добровольной пожарной охране» добровольная пожарная охрана - социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ; добровольный пожарный - физическое лицо, являющееся членом или участником общественного объединения пожарной охраны и принимающее на безвозмездной основе участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

В силу п. 9 ст. 6 указанного Федерального закона добровольные пожарные обязаны быть членами или участниками общественных объединений пожарной охраны. Согласно п. 11 данной статьи порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации общественных объединений пожарной охраны и порядок осуществления ими своей деятельности определяются законодательством Российской Федерации.

Основными принципами создания и деятельности добровольной пожарной охраны являются, в частности, добровольность, равноправие и законность деятельности добровольной пожарной охраны; свобода в определении внутренней структуры добровольной пожарной охраны, целей, форм и методов ее деятельности (ст. 3 закона). Данные принципы реализуют общие принципы создания и деятельности общественных объединений, перечисленные в ст. 15 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Как следует из содержания оспариваемых прокурором норм, в них, по сути, закреплена обязанность участия общественных объединений пожарной охраны в процедуре личного страхования добровольных пожарных, вытекающая из определения общественного объединения в качестве страхователя, и установлены обязанности общественных объединений пожарной охраны в сфере личного страхования добровольных пожарных. Между тем, действующее законодательство не предоставляет право органам государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно решать вопросы деятельности общественных объединений. Не усматривается данное правомочие названных органов ни из Федерального закона «Об общественных объединениях», ни из Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни из Федерального закона «О добровольной пожарной охране».

На уровне Республики Марий Эл также отсутствуют нормативные правовые акты, позволяющие органам государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решать вопросы деятельности общественных объединений.

Довод Правительства Республики Марий Эл о том, что предусмотренный в оспариваемом (в части) Положении порядок осуществления личного страхования добровольных пожарных является реализацией меры государственной поддержки добровольных пожарных за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации путем предоставления субсидий, не может быть признан обоснованным, поскольку реализация мер поддержки не может находиться под условием выполнения общественным объединением обязанностей, не предусмотренных законом, как это происходит в рассматриваемом случае.

Таким образом, оспариваемое (в части) Положение, содержащее предписания для общественных объединений пожарной охраны выполнять определенные действия, принято региональным законодателем при отсутствии соответствующих полномочий, в противоречие вышеназванным требованиям федерального законодательства.

Правительство Республики Марий Эл, устанавливая порядок и механизм осуществления личного страхования добровольных пожарных территориальных подразделений добровольной пожарной охраны, привлекаемых к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете республики, определив в качестве страхователя общественные объединения пожарной охраны, допустило вмешательство в деятельность общественных объединений.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку в судебном заседании установлено, что на момент вынесения судом решения по настоящему делу оспариваемое (в части) Положение не применялось и на его основе не были реализованы права граждан и организаций, его следует признать недействующим в оспариваемой части с момента принятия.

В соответствии со ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов государственной власти Республики Марий Эл.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Республики Марий Эл

РЕШИЛ:

заявление заместителя прокурора Республики Марий Эл удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия абзац 2 пункта 3, пункты 4, 6, 7, 10, 11 Положения о личном страховании добровольных пожарных, привлекаемых к участию в тушении пожаров, проведении аварийно-спасательных работ, спасению людей и имущества при пожарах и оказанию первой помощи пострадавшим, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 9 декабря 2011 года № 396 «О некоторых вопросах организации деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Марий Эл».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Э.И. Салихова

Мотивированное решение составлено 8 октября 2012 года.