Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании отдельных пунктов структуры исполнительных органов государственной власти Архангельской области, утвержденной указом Губернатора Архангельской области от 19 октября 2009 года №32-у, противоречащими федеральному законодательству,

установил:

Губернатором Архангельской области (далее – Губернатор) указом от 19 октября 2009 года №32-у утверждена структура исполнительных органов государственной власти Архангельской области (далее – Структура).

В дальнейшем в Структуру указами Губернатора вносились изменения и дополнения от 14 декабря 2009 года №49-у, 14 января 2010 года №1-у, 17 февраля 2010 года №15-у, 25 октября 2010 года №188-у, 04 апреля 2011 года №45-у, 16 апреля 2011 года №55-у, 18 мая 2011 года №72-у, 13 октября 2011 года №145-у, 20 декабря 2011 года №172-у, 18 января 2012 года №3-у, 26 января 2012 года №11-у, 29 февраля 2012 года №21-у, 11 марта 2012 года №26-у, 19 марта 2012 года №35-у, 20 апреля 2012 года №48-у, 14 июня 2012 года №84-у, 03 сентября 2012 года №135-у, 18 декабря 2012 года №174-у, 24 апреля 2013 года №49-у, 17 июня 2013 года №73-у, 15 июля 2013 года №89-у, 03 сентября 2013 года №106-у, 31 октября 2013 года №122-у, 31 декабря 2013 года №142-у, 24 июня 2014 года №70-у, 10 февраля 2015 года №18-у, 27 февраля 2015 года №33-у, 28 мая 2015 года №62-у.

Указ Губернатора от 19 октября 2009 года №32-у в первоначальном виде официально опубликован в печатном издании «Волна» за №48 03 ноября 2009.

Пунктами 3 (абзац первый), 4 и 5 (абзац первый) Структуры (далее – оспариваемые пункты) предусмотрены должности заместителя Губернатора Архангельской области – руководителя агентства по развитию Соловецкого архипелага, заместителя Губернатора Архангельской области – руководителя представительства области при Правительстве Российской Федерации, заместителя Губернатора Архангельской области по внутренней политике – руководителя администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области.

Абзац первый пунктов 3, 5 Структуры действуют в редакции указа Губернатора от 10 февраля 2015 года №18-у и опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 26 февраля 2015 года.

Пункт 4 Структуры действует в редакции указа Губернатора от 14 июня 2012 года №84-у и опубликован в печатном издании «Волна» за №25 26 июня 2012 года.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 3 (абзац первый), 4 и 5 (абзац первый) Структуры. В обоснование требований указал, что федеральное законодательство не допускает лицам, занимаемым государственные должности субъектов Российской Федерации замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами, а также замещение других должностей в органах государственной власти. В соответствии с утвержденным указом Губернатора Реестром должностей государственной гражданской службы, должности руководителя администрации Губернатора области и Правительства области, руководителя представительства области, руководителя агентства области являются самостоятельными должностями государственной гражданской службы. Оспариваемые пункты Структуры противоречат частям 1, 3 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции», статье 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В судебном заседании прокуроры прокуратуры Архангельской области ФИО 1 и ФИО 2 требования поддержали.

Представитель Губернатора ФИО 3 в судебном заседании возражал относительно удовлетворения требований, ссылаясь на то, что каждая из трех оспариваемых должностей является единой должностью с двойным наименованием, определение которых в оспариваемых пунктах Структуры является правом Губернатора и не противоречит федеральному законодательству.

Выслушав объяснения прокуроров, представителя Губернатора, изучив материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Аналогичные по сути положения содержатся в подпункте «н» пункта 1 статьи 29 Устава Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 года) (далее – Устав), пункте 15 статьи 10 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 года №19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области».

Следовательно, оспариваемый нормативно-правовой акт принят уполномоченным должностным лицом и в правильной форме.

Вместе с тем, наименования должностей, указанных в оспариваемых пунктах, не соответствуют федеральному законодательству.

Под государственной должностью субъектов Российской Федерации следует понимать должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», абзац 7 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Должности заместителей Губернатора относятся к государственным должностям Архангельской области в исполнительных органах государственной власти Архангельской области, что следует из пункта 1 статьи 31.6. Устава, пункта 2 статьи 1 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 года №30-3-ОЗ «О статусе лиц, замещающих государственные должности Архангельской области в исполнительных органах государственной власти Архангельской области».

В соответствии с пунктом 3 Структуры к исполнительным органам государственной власти Архангельской области, подчиненным заместителю Губернатора – руководителю агентства по развитию Соловецкого архипелага Архангельской области, относится агентство по развитию Соловецкого архипелага Архангельской области.

Из пункта 1 Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации, утвержденного указом Губернатора Архангельской области от 09 марта 2010 года №27-у «Об утверждении Положения о представительстве Архангельской области при Правительстве Российской Федерации» следует, что представительство Архангельской области при Правительстве Российской Федерации (далее – представительство) является государственным органом Архангельской области, уполномоченным представлять интересы Губернатора, Правительства Архангельской области и исполнительных органов государственной власти Архангельской области в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, иных государственных органах Российской Федерации, расположенных в городе Москве, органах государственной власти Москвы.

Согласно пункту 5 Структуры к исполнительным органам государственной власти Архангельской области, подчиненным заместителю Губернатора Архангельской области по внутренней политике – руководителю администрации Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области, относится Администрация Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области.

Указанные оспариваемые должности руководителей по своему наименованию, объему полномочий и функциональному назначению представляют собой должности руководителей гражданской службы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 27 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 года №19-3-ОЗ «О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области» должность руководителя агентства Архангельской области является должностью государственной гражданской службы Архангельской области.

По смыслу подпункта 1 пункта 2 статьи 4 Закона Архангельской области от 23 июня 2005 года №71-4-ОЗ «О государственной гражданской службе Архангельской области» должности руководителей государственных органов Архангельской области, их структурных подразделений и территориальных органов, относятся по классификации к категории «руководители» должностей гражданской службы.

То обстоятельство, что указом Губернатора от 20 августа 2015 года №92-у «О внесении изменений в Реестр должностей государственной гражданской службы Архангельской области», внесены изменения в Реестр должностей государственной гражданской службы Архангельской области, утвержденный указом Губернатора от 30 декабря 2014 года №136-у, спорные должности руководителей исключены из должностей государственной гражданской службы (а именно: исключен пункт 19, изменен пункт 47, а в пункте 72 добавлена сноска «В случае, если руководитель агентства Архангельской области является заместителем Губернатора, должность государственной гражданской службы Архангельской области не учреждается») не влияет на оценку судом правового положения этих лиц.

Указанные изменения, а также возражения представителя Губернатора относительно того, что статус лиц, занимающих спорные должности считается по первому наименованию должности, судом оцениваются с учетом принципа единства системы государственной власти и ограничений права Губернатора формировать Структуру, в том числе государственные должности Архангельской области, наложенных федеральным законодательством (подпункт «г» пункта 1 статьи 1, часть 3 статьи 22 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Так, согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, высшим актом прямого действия предусмотрено, что исполнительная власть субъекта Российской Федерации, в которую, в свою очередь входят заместители главы субъекта Российской Федерации, встроена в общую вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации.

Вопросы государственного устройства относятся к вопросам внутренней политики государства, основные направления которой определяет Президент Российской Федерации (часть 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Пунктом 2 Перечня типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 года №1381, включена должность члена высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации без упоминания возможности двойного наименования должности.

Не может быть принята во внимание, как правильная, ссылка представителя Губернатора на то, что Указ Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 года №1381 не запрещает государственные должности субъекта Российской Федерации с двойным наименованием. Указанный нормативно-правовой акт является составной частью публичного права, которому свойственно разрешать лишь то, что прямо предусмотрено соответствующими его нормами и, соответственно, запрещать все, что прямо ими не предусмотрено. Этим Указом не предусмотрена возможность учреждения должностей субъекта Российской Федерации с двойным наименованием, в том числе, с совмещением должностей государственной гражданской службы.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не вправе замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами.

Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не вправе замещать другие должности в органах государственной власти (часть 3 данной статьи).

О распространении перечисленных ограничений на лиц, замещающих должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и мировых судей, указано в пункте 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как усматривается из оспариваемых положений Структуры, заместитель Губернатора Архангельской области является руководителем агентства по развитию Соловецкого архипелага, заместитель Губернатора Архангельской области является руководителем представительства области при Правительстве Российской Федерации, заместитель Губернатора Архангельской области по внутренней политике возглавляет администрацию Губернатора Архангельской области и Правительство Архангельской области, то есть имеет место совмещение одним лицом исполнения полномочий двух самостоятельных государственных должностей.

Судом не может быть принята во внимание, как внеправовая, и не имеющая отношения к делу, ссылка представителя Губернатора на распространение подобной практики учреждения государственных должностей субъекта Российской Федерации с двойным наименованием в других субъектах Российской Федерации.

Что касается довода о распространении практики учреждения государственных должностей с двойным наименованием на федеральном уровне, то такая возможность урегулирована соответствующим федеральным законодательством.

С учетом изложенного, на основании части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд установив, что оспариваемые положения Структуры противоречат федеральному законодательству, признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца первого пунктов 3, 5 (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 10 февраля 2015 года №18-у), пункта 4 (в редакции указа Губернатора Архангельской области от 14 июня 2012 года №84-у) структуры исполнительных органов государственной власти Архангельской области, утвержденных указом Губернатора Архангельской области от 19 октября 2009 года №32-у.

На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Архангельский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: судья А.В. Вершинин