Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Третьяковича Д.В., настаивавшего на заявленном требовании, представителя Законодательного Собрания Пермского края Н., представителя Контрольно-счётной палаты Пермского края Р., возражавших против удовлетворения заявления, рассмотрел 6 февраля 2013 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Пермского края о признании противоречащими закону и недействующими абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого, шестого и седьмого части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12 октября 2007 года № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае»,

установил:

20 сентября 2007 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае». Закон подписан губернатором Пермского края 12 октября 2007 года за № 111-ПК, опубликован в официальном печатном издании «Собрание законодательства Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» от 30 ноября 2007 года №11.

Частью 1 статьи 47 названного Закона Пермского края установлено, что губернатор Пермского края (Правительство Пермского края) представляет в Законодательное Собрание Пермского края проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете Пермского края по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования закона о бюджете Пермского края.

Другие субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете Пермского края по любому вопросу, за исключением вопросов, изменяющих:

общий объём доходов бюджета Пермского края;

распределение регулирующих доходов между бюджетом Пермского края и местными бюджетами;

дефицит бюджета Пермского края в абсолютных цифрах;

общий объём и распределение между муниципальными образованиями дополнительных средств бюджета Пермского края, направляемых в региональный фонд финансовой поддержки поселений, региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и региональный фонд софинансирования расходов.

По перечисленным вопросам субъекты права законодательной инициативы вправе вносить проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете Пермского края в случаях выявления нецелевого и неэффективного использования средств бюджета Пермского края, подтверждённого проверками Контрольно-счетной палаты Пермского края, и внесения предложений о сокращении расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств бюджета Пермского края.

Исполняющий обязанности прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого, шестого и седьмого части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12 октября 2007 года № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» (далее - Закон Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК).

В обоснование заявленного требования заявитель указал, что в силу положений пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.

Согласно положениям пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, может быть расширен уставом субъекта Российской Федерации, но не сокращён. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями, необходимыми для ограничения прав субъектов законодательной инициативы.

Таким образом, лишение субъектов права законодательной инициативы, перечисленных в пункте 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ и части 1 статьи 19 Устава Пермского края (кроме губернатора Пермского края и Правительства Пермского края), по указанным в оспариваемых положениях Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК вопросам, противоречит положениям пунктов 1, 3 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Третьякович Д.В. заявленное требование поддержал.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края Н., действующий на основании доверенности, просил отказать исполняющему обязанности прокурора Пермского края в удовлетворении заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 39 - 40), пояснив, что в соответствии со статьями 169, 171, 185 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс РФ) формирование бюджета субъекта Российской Федерации и внесение его на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации является исключительной прерогативой исполнительных органов субъекта Российской Федерации. Закон Пермского края от 12.10.2007 года№ 111-ПК является актом бюджетного регулирования, поэтому исходя из положений статьи 2 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей приоритет Бюджетного кодекса РФ для актов бюджетного законодательства, принципа единства бюджетной системы Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса РФ), оспариваемой исполняющим обязанности прокурора Пермского края статьёй краевого закона были установлены такие же ограничения для субъектов права законодательной инициативы, как и статьёй 212 Бюджетного кодекса РФ.

Представитель Контрольно-счётной платы Пермского края Р., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения заявленного требования, пояснив, что Закон Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК в оспариваемый исполняющим обязанности прокурора Пермского края части соответствует положениям Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ.

Представитель губернатора Пермского края Я., действующий на основании доверенности, извещённый о месте и времени судебного разбирательства надлежащим образом, в суд не явился, ранее возражал против удовлетворения заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 179 - 182).

Заслушав пояснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленное требование основано на законе и подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 19 Устава Пермского края правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пермского края обладают: депутаты Законодательного Собрания Пермского края, комитеты и комиссии, депутатские объединения (фракции, депутатские группы) Законодательного Собрания Пермского края, губернатор Пермского края, Правительство Пермского края, представительные органы муниципальных образований Пермского края, главы муниципальных районов и городских округов Пермского края, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избранные на территории Пермского края; представители Пермского края в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Совет муниципальных образований Пермского края.

Правительство Пермского края осуществляет право законодательной инициативы по всем вопросам, за исключением вопросов, по которым право законодательной инициативы в соответствии с федеральными законами, настоящим Уставом и законами Пермского края принадлежит исключительно губернатору Пермского края как высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

Правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Пермского края обладают: прокурор Пермского края — в пределах его компетенции, установленной федеральным законом, избирательная комиссия Пермского края, Уполномоченный по правам человека в Пермском крае, Контрольно-счетная палата Пермского края - в пределах их компетенции, установленной законами Пермского края.

Пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ установлено, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней.

Частью 2 статьи 27 Устава Пермского края установлено, что проекты законов Пермского края о бюджете Пермского края на соответствующий финансовый год, а также проекты законов, связанные с изменениями бюджета Пермского края, программы социально-экономического развития Пермского края рассматриваются Законодательным Собранием по представлению губернатора Пермского края либо при наличии заключения губернатора. Заключение представляется не позднее месячного срока со дня поступления законопроекта в администрацию губернатора.

Из системного толкования пунктов 1 и 3 статьи 6 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ следует, что законопроекты о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (в том числе предусматривающие изменение финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, расходов, покрываемых за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации), рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица.

Таким образом, субъекты права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации вправе вносить на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации законопроект о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при наличии заключения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Также, разрешая заявленное исполняющим обязанности прокурора Пермского края требование, суд принимает во внимание, что Закон Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК является нормативным правовым актом в сфере бюджетных отношений.

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса. Перечисленные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

В соответствии со статьёй 7 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчётов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением.

Статьёй 8 Бюджетного кодекса РФ установлено, что к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся, в том числе: установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Согласно пункту 1 статьи 26.13 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет.

Пунктом 2 названной статьи установлено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

В силу положений пункта 3 статьи 26.13 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации определены в статье 28 Бюджетного кодекса РФ; одним из таких принципов является принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.

Статьёй 29 Бюджетного кодекса РФ установлено, что принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учёта и составления бюджетной отчётности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казённых учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 212 Бюджетного кодекса РФ проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона, разрабатывает и представляет в Государственную Думу Правительство Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 212 Бюджетного кодекса РФ субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, в случае превышения утверждённого федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объёма доходов без учёта дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10 процентов при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчёта об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ субъекты права законодательной инициативы, перечисленные в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период при одновременном соблюдении трёх условий:

превышении утверждённого федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учёта нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений более чем на 10 процентов;

рассмотрении Государственной Думой отчёта об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение;

отсутствии соответствующего законопроекта, внесённого Правительством Российской Федерации в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчёта об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.

Иные случаи для внесения субъектами права законодательной инициативы проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете бюджетным законодательством Российской Федерации не предусмотрены.

Как следует из части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК, губернатор Пермского края (Правительство Пермского края) представляет в Законодательное Собрание Пермского края проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете Пермского края по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования закона о бюджете Пермского края.

общий объём доходов бюджета Пермского края;

распределение регулирующих доходов между бюджетом Пермского края и местными бюджетами;

дефицит бюджета Пермского края в абсолютных цифрах;

Таким образом, положения абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого, шестого и седьмого части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК в их совокупности противоречат положениям Бюджетного кодекса РФ (статьям 2, 7, 29, 212), поскольку предоставляют субъектам права законодательной инициативы (за исключением губернатора Пермского края и Правительства Пермского края) возможность внести на рассмотрение Законодательного Собрания Пермского края проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете Пермского края по вопросам, указанным в абзацах третьем, четвёртом, пятом и шестом, лишь в случаях выявления нецелевого и неэффективного использования средств бюджета Пермского края, подтверждённого проверками Контрольно-счетной палаты Пермского края, что не соответствует тем условиям, при которых субъекты права законодательной инициативы на федеральном уровне вправе вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Ссылка представителя губернатора Пермского края и представителя Законодательного Собрания Пермского края в обоснование возражений по заявлению на положения статьи 185 Бюджетного кодекса РФ является ошибочной, так как названная правовая норма регулирует вопросы, связанные с внесением на рассмотрение законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), и не регулирует вопросы, связанные с внесением изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

То обстоятельство, что Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ не определяет объём прав субъектов права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, о чём в своих возражениях указал представитель губернатора Пермского края, не влечёт отказ заявителю в удовлетворении заявления, учитывая, что оспариваемые нормы Закона Пермского края от 12.10.2007 года №111-ПК противоречат Бюджетному кодексу РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что положения абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого, шестого и седьмого части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК, оспариваемые исполняющим обязанности прокурора Пермского края, в их совокупности противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 — 19, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать недействующими со дня вступления решения в законную силу абзацы второй, третий, четвёртый, пятый, шестой и седьмой части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12 октября 2007 года № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае».

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме — 11 февраля 2013 года.

Судья - Бузмаков С.С.

Решение вступило в законную силу 26 июня 2013 г.

Справка

Согласно Определению Верховного Суда РФ от 26 июня 2013 года решение Пермского краевого суда от 06 февраля 2013 о признании противоречащими закону и недействующими абзацев второго, третьего, четвёртого, пятого, шестого и седьмого части 1 статьи 47 Закона Пермского края от 12 октября 2007 года № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае» отменено и принято новое решение, которым в удовлетворении требований прокурору отказано.

Судья - Спиридонов Е.В.