Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Сахалинской области Т.К.В., Л.Н.А., Л.Д.В. и С.С.Б. о признании незаконными постановления Сахалинской областной Думы от 20 декабря 2012 года №1/5/102-6 и постановления избирательной комиссии Сахалинской области от 21 декабря 2012 года №74/614, возложении обязанности на избирательную комиссию Сахалинской области и Сахалинскую областную Думу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителей на участие в референдуме,

У С Т А Н О В И Л :

уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума Сахалинской области Т.К.В., Л.Н.А., Л.Д.В. и С.С.Б. обратились в суд с заявлением о признании незаконными постановления Сахалинской областной Думы от 20 декабря 2012 года №1/5/102-6 «О несоответствии вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум Сахалинской области, требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Сахалинской области «О референдумах в Сахалинской области» и постановления избирательной комиссии Сахалинской области от 21 декабря 2012 года №74/614 «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума по вопросам: «Согласны ли Вы с запрещением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей в реках Сахалинской области?», «Согласны ли Вы с формированием рыбопромысловых участков для осуществления промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на реках Сахалинской области», возложении обязанности на избирательную комиссию Сахалинской области и Сахалинскую областную Думу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителей на участие в референдуме.

В обоснование требований заявители сослались на то, что предлагаемые для вынесения на областной референдум вопросы соответствуют пунктам 2 и 6 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и частям 1 и 3 статьи 7 Закона Сахалинской области «О референдумах в Сахалинской области», поскольку эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом и не противоречат законодательству Российской Федерации. Отметили, что регулирование промышленного рыболовства лососей в Сахалинской области осуществляется комиссией по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области, иные органы государственной власти, в том числе федеральные, не наделены полномочиями по принятию решений о добыче (вылове) тихоокеанских лососей на территории Сахалинской области и связанных с этим ограничений (запрещений). Считают, что Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» не регулирует вопрос промышленного рыболовства анадромных видов рыб в реках Сахалинской области и вопрос формирования рыбопромысловых участков на реках Сахалинской области. Также считают, что Сахалинская область правомочна самостоятельно определять в каких границах и на каких водных объектах создавать либо не создавать рыбопромысловые участки на своей территории.

В судебном заседании уполномоченные представители инициативной группы Л.Н.А., Л.Д.В., С.С.Б. и Т.К.В. поддержали заявление по изложенным в нем основаниям, дополнительно указав на нарушение Сахалинской областной Думой срока рассмотрения ходатайства инициативной группы. Считают, что возможность участия граждан в форме референдума при подготовке решений в этой сфере предусмотрена пунктом 5 части 1 статьи 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Представитель избирательной комиссии Сахалинской области М.Т.В. возразила против удовлетворения требований заявителей, поскольку комиссией принято оспариваемое постановление в пределах предоставленных законом полномочий и с соблюдением установленного порядка.

Представители Сахалинской областной Думы П.Т.В. и Б.Д.В. просили отказать в удовлетворении требований заявителей по основаниям, изложенным в письменном отзыве, сославшись на то, что выдвинутые на референдум вопросы урегулированы федеральным законодательством и ему противоречат, срок проверки по ходатайству инициативной группы Сахалинской областной Думой соблюден.

Выслушав заявителей, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявления, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, основания и порядок реализации этого права определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №67).

Согласно пунктам 2, 6 статьи 12 Федерального закона №67 на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Аналогичные требования изложены в частях 1 и 3 статьи 7 Закона Сахалинской области от 1 августа 2008 года №86-ЗО «О референдумах в Сахалинской области» (далее – Закон области №86).

Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по вопросу рассмотрения ходатайства инициативной группы о проведении референдума, установлены статьей 36 Федерального закона №67, в соответствии с пунктами 5, 6, 11 которой избирательная комиссия соответствующего уровня, действующая со дня обращения инициативной группы в качестве комиссии референдума, направляет ходатайство по проведению референдума и приложенные к нему документы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации принимать решение о назначении референдума; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 Федерального закона №67 в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, при этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона №67, комиссия референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Судом установлено, что <дата> создана инициативная группа в количестве 23 человек по проведению референдума в Сахалинской области по вопросам: «Согласны ли Вы с запрещением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей в реках Сахалинской области?», «Согласны ли Вы с формированием рыбопромысловых участков для осуществления промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на реках Сахалинской области?», которая <дата> обратилась с ходатайством о регистрации в избирательную комиссию Сахалинской области.

<дата> избирательной комиссией Сахалинской области принято постановление №<данные изъяты> о направлении данного ходатайства и приложенных к нему документов в Сахалинскую областную Думу.

20 декабря 2012 года Сахалинской областной Думой принято постановление №1/5/102-6, которым предлагаемые для вынесения на референдум Сахалинской области вопросы признаны не соответствующими требованиям пунктов 2 и 6 статьи 12 Федерального закона №67 и Закона области №86.

Постановлением избирательной комиссии Сахалинской области от 21 декабря 2012 года №74/614 инициативной группе по проведению референдума Сахалинской области отказано в регистрации со ссылкой на вышеуказанное постановление Сахалинской областной Думы.

При таких данных, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое заявителями постановление избирательной комиссии Сахалинской области принято в пределах предоставленных ей полномочий и порядок принятия данного постановления, установленный статьей 36 Федерального закона №67, комиссией соблюден.

Проверяя законность постановления Сахалинской областной Думы от 20 декабря 2012 года №1/5/102-6, послужившее основанием к отказу избирательной комиссией Сахалинской области в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума, суд приходит к следующему.

Из вышеприведенных требований статьи 12 Федерального закона №67 следует, что субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять вопросы, по которым может проводиться референдум субъекта Российской Федерации, но при условии, если этими вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации, и если они не решены в федеральном законе.

Вместе с тем, рассматривая настоящий спор, суд приходит к выводу о том, что предложенными инициативной группой на референдум вопросами затрагиваются полномочия Российской Федерации, определенные в рамках совместного ведения, и данные вопросы урегулированы в федеральном законе.

Так, в соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании приведенных норм Конституции Российской Федерации вопросы рыболовства, владения, пользования и распоряжения водными биологическими ресурсами, в том числе полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования указанных правоотношений определены Федеральным законом от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Федеральный закон №166).

Статья 29.1 Федерального закона №166 регулирует вопросы добычи (вылова) анадромных видов рыб во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 17 Федерального закона №166, пунктов 1 и 2 Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденных приказом Федерального агентства по рыболовству от 6 июля 2011 года №671, к внутренним водам Российской Федерации относятся водные объекты рыбохозяйственного значения, в том числе реки, расположенные на территориях субъектов Российской Федерации.

Частями 1 – 4 статьи 29.1 Федерального закона №166 предусмотрено, что организация и регулирование добычи (вылова) анадромных видов рыб во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства решений комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб.

Комиссия по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб создается в субъекте Российской Федерации, и возглавляет указанную комиссию высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В состав указанной комиссии входят представители федеральных органов исполнительной власти, в том числе федерального органа исполнительной власти в области обороны, федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) и научных организаций.

Комиссией по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб устанавливаются объем, сроки, места добычи (вылова) и иные утверждаемые территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области рыболовства условия добычи (вылова) анадромных видов рыб.

Состав комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб и порядок ее деятельности утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Такой порядок утвержден приказом Федерального агентства по рыболовству от 4 марта 2009 года №167 «Об утверждении порядка деятельности комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб» (далее – Порядок).

В соответствии с пунктами 4, 5, 7.2, 11, 14, 16 Порядка, принятого в развитие положений Федерального закона №166, решения комиссии по вопросам, входящим в ее компетенцию, принимаются на основании рекомендаций и заключений научно-исследовательских организаций, федеральных государственных учреждений – бассейновых управлений по сохранению, воспроизводству водных биоресурсов и организации рыболовства и территориальных органов Росрыболовства с учетом предложений бассейновых научно-промысловых советов. Решения комиссии после их утверждения территориальными органами Росрыболовства подлежат исполнению органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и пользователями.

Комиссия определяет места добычи (вылова) анадромных видов рыб (использование конкретного количества рыбопромысловых участков) и места постановки орудий лова для добычи (вылова) анадромных видов рыб с учетом правил рыболовства и рекомендаций специализированных научно исследовательских организаций и бассейновых управлений, находящихся в ведении Росрыболовства; на основании рекомендаций специализированных научно-исследовательских организаций, бассейновых управлений и территориальных органов Росрыболовства, подготовленных с учетом данных о подходах анадромных видов рыб, сроки начала и запрета осуществления рыболовства в отношении анадромных видов рыб, проходных дней (дней пропуска производителей анадромных видов рыб) на водных объектах или их частях, предназначенных для осуществления рыболовства в отношении анадромных видов рыб.

Формой деятельности комиссии являются заседания. Решение комиссии оформляется протоколом, который направляется в территориальный орган Росрыболовства для его утверждения. В случае неутверждения протокола комиссии территориальный орган Росрыболовства уведомляет об этом комиссию с указанием причин, препятствующих утверждению протокола комиссии.

В силу части 6 статьи 29.1 Федерального закона №166 добыча (вылов) анадромных видов рыб осуществляется установленными частью 3 статьи 16 настоящего Федерального закона юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании договора, предусмотренного статьей 33.3 настоящего Федерального закона (договор о предоставлении рыбопромыслового участка), с соблюдением определенных комиссией по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб условий их добычи (вылова).

Таким образом, в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы добычи (вылова) анадромных видов рыб (к которым относятся тихоокеанские лососи), во внутренних водах Российской Федерации, в том числе в реках Сахалинской области, урегулированы федеральным законом.

Довод заявителей об обратном суд находит несостоятельным.

При этом вышеуказанные вопросы решаются комиссией по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб, создаваемой в субъекте Российской Федерации, при непосредственном участии федеральных органов исполнительной власти и с обязательным утверждением федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, а не исключительно субъектом Российской Федерации, вопреки доводам заявителей.

Урегулирован в Федеральном законе №166 и вопрос формирования рыбопромысловых участков во внутренних водах Российской Федерации, в том числе на реках, который также решается с участием федеральных органов исполнительной власти.

Так, согласно статье 18 Федерального закона №166 рыбопромысловый участок состоит из акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части.

Рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации (в пресноводных водных объектах), прибрежного рыболовства, товарного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства. Границы рыбопромыслового участка определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Рыбопромысловый участок может использоваться в одной или нескольких из указанных целей.

Перечень рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

Порядок осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти по согласованию перечня рыбопромысловых участков установлен приказом Федерального агентства по рыболовству от 24 августа 2009 года №759.

Таким образом, право уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по формированию рыбопромысловых участков может быть реализовано только с обязательным согласованием этого вопроса с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и в установленном этим органом порядке.

С учетом изложенного, законодательный орган Сахалинской области, принимая оспариваемое постановление, пришел к правильному выводу о несоответствии предложенных для вынесения на референдум вопросов пункту 2 статьи 12 Федерального закона №67, поскольку они урегулированы федеральным законом.

Кроме того, выдвинутые на референдум вопросы фактически касаются установления ограничений (запретов) рыболовства.

Так, согласно статье 12 Федерального закона №166 право на добычу (вылов) водных биоресурсов может быть ограничено в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

Статьей 26 Федерального закона №166 определено, что в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться ограничения рыболовства, в том числе запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов. При этом, предусмотрено, что ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2).

Полномочиями по установлению ограничений рыболовства в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, наделено Министерство сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с пунктом 5.5.31 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года №450.

При таких данных, суд соглашается с выводом Сахалинской областной Думы о том, что предложенные на референдум вопросы противоречат федеральному законодательству, поскольку установление ограничений (запретов) рыболовства является полномочием федерального органа исполнительной власти.

Указанными вопросами областного референдума затрагиваются полномочия Российской Федерации, в связи с чем вывод Сахалинской областной Думы об их несоответствии требованиям пункта 6 статьи 12 Федерального закона №67 является правильным.

Отсутствие в оспариваемом постановлении Сахалинской областной Думы мотивов принятого решения, на что сослались заявители, не свидетельствует о его незаконности, поскольку правовое основание для принятия постановления в нем изложено, форма и содержание соблюдены. Более того, в нем приведены ссылки на заключение государственно-правового управления и решение постоянного комитета по экономическому развитию Сахалинской областной Думы, которые были представлены членам инициативной группы.

Поскольку возможность вынесения на референдум субъекта Российской Федерации вопросов ограничена требованиями статьи 12 Федерального закона №67, и в ходе рассмотрения дела установлено, что вопросы данным требованиям не соответствуют, ссылка заявителей на их право проведения референдума на основании пункта 5 части 1 статьи 2 Федерального закона №166 является несостоятельной.

Нарушение Сахалинской областной Думой предусмотренного пунктом 6 статьи 36 Федерального закона №67 20-дневного срока проведения проверки по ходатайству инициативной группы, само по себе не может являться основанием к отмене правильного по существу постановления законодательного органа.

При таких данных, суд не усматривает оснований для признания незаконными оспариваемых заявителями постановлений Сахалинской областной Думы и избирательной комиссии Сахалинской области, в связи с чем отказывает в удовлетворении требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 261 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Отказать в удовлетворении заявления уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Сахалинской области Т.К.В., Л.Н.А., Л.Д.В. и С.С.Б. о признании незаконными постановления Сахалинской областной Думы от 20 декабря 2012 года №1/5/102-6 «О несоответствии вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум Сахалинской области, требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона Сахалинской области «О референдумах в Сахалинской области» и постановления избирательной комиссии Сахалинской области от 21 декабря 2012 года №74/614 «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению областного референдума по вопросам: «Согласны ли Вы с запрещением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей в реках Сахалинской области?», «Согласны ли Вы с формированием рыбопромысловых участков для осуществления промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на реках Сахалинской области», возложении обязанности на избирательную комиссию Сахалинской области и Сахалинскую областную Думу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявителей на участие в референдуме.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

В окончательной форме решение суда изготовлено 1 февраля 2013 года.

Судья Сахалинского областного суда Ю.А.Богомолова