Гражданский кодекс часть 1

представителя заявителей: главы муниципального образования «Палкинский район» Псковской области – ФИО4, главы муниципального образования сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района Псковской области - ФИО5, главы муниципального образования «Красноармейская волость» Себежского района Псковской области – ФИО6, граждан ФИО3, ФИО7, ФИО8 – ФИО9,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению главы муниципального образования «Палкинский район» Псковской области - ФИО4, главы муниципального образования сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района Псковской области - ФИО5, главы муниципального образования сельское поселение «Красноармейская волость» Себежского района Псковской области - ФИО6, граждан ФИО3, ФИО7, ФИО8 о признании недействующим Закона Псковской области от 26 декабря 2014 года № 1469-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области»,

У С Т А Н О В И Л:

Глава муниципального образования «Палкинский район» Псковской области ФИО4, глава муниципального образования сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района Псковской области ФИО5, глава муниципального образования сельское поселение «Красноармейская волость» Себежского района Псковской области ФИО6, граждане ФИО3, ФИО7, ФИО8 обратились в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующим полностью Закона Псковской области от 26 декабря 2014 года № 1469-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области» (далее Закон области).

В обоснование заявления указано, что в отношении проекта оспариваемого Закона области, в нарушение требований статьи 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ), не проводилась оценка регулирующего воздействия на предмет выявления положений, вводящих избыточные обязанности и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Так, органы местного самоуправления были лишены права на выражение мнения относительно принятия Закона области (не были проведены рабочие совещания или публичные консультации), которое подлежит учёту при организации и проведении процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов, тем самым были нарушены пункты 1.4, 1.6, 9.3 Приказа Минэкономразвития России от 26 марта 2014 года № 159, которым утверждены Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Оспариваемый Закон области принят в отсутствие объективных причин для его принятия (недостатка профессиональной квалификации, нарушений со стороны органов местного самоуправления при подготовке территориального и градостроительного планирования); позволяет Администрации Псковской области, без учёта мнения населения, принимать решения в области градостроительного планирования, оказывающие на население непосредственное воздействие (например, о переводе земельных участков). Передача Администрации Псковской области полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, повлечёт отток средств из муниципальных бюджетов и увеличение расходов средств областного бюджета, в том числе средств, предназначенных для развития всей Псковской области.

Кроме того, заявители ссылаются, что Закон области принят до Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ), вступившего в силу с 09 января 2015 года. Соответственно, во время принятия противоречил статье 10 Земельного кодекса РФ, Градостроительному кодексу РФ, Федеральному закону от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ) в редакции действовавшего на то время федерального законодательства.

Полагают, что статья 4 Закона области, в соответствии с которой перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Псковской области установлено на неограниченный срок, противоречит части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, в связи с тем, что перераспределение полномочий допускается только на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В нарушение статей 28 и 31 Градостроительного кодекса РФ, Закон области не содержит указания на порядок осуществления полномочий, что предполагает внесение изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки без проведения публичных слушаний, без проведения публичной демонстрации материалов, без согласования планируемых изменений и технических заданий на подготовку изменений с органами местного самоуправления, без заблаговременного опубликования планируемых изменений.

Помимо указанных норм Градостроительного кодекса РФ, часть 2 статьи 4 принятого Закона области, по их мнению, нарушает и часть 4 статьи 3, статью 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, поскольку признает положения уставов муниципальных образований утратившими силу в части, противоречащей Закону области, без проведения процедуры публичных слушаний, тем самым нарушаются права населения на местное самоуправление.

В судебное заседание заявители: глава муниципального образования «Палкинский район» Псковской области - ФИО4, глава муниципального образования сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района Псковской области - ФИО5, глава муниципального образования сельское поселение «Красноармейская волость» Себежского района Псковской области - ФИО6, граждане ФИО7 и ФИО8, при надлежащем извещении, не явились, воспользовавшись правом ведения дела через представителя.

Поскольку, в соответствии с положениями части 3 статьи 167 ГПК РФ, неявка в судебное заседание лиц, надлежащим образом извещённых о времени и месте его проведения, не является препятствием к рассмотрению дела, суд рассматривает дело в отсутствие не явившихся лиц.

В ходе судебного разбирательства заявитель ФИО3 и её представитель ФИО9, представляющая также по доверенностям интересы всех остальных заявителей, требования заявления поддержали по изложенным в нём основаниям.

В частности, как на основания для признания оспариваемого Закона области недействующим, ссылались на поспешность и необоснованность его принятия; не проведение оценки регулирующего воздействия на стадии законопроекта; отсутствие в нем правовых положений, регулирующих процедуру проведения публичных слушаний в соответствии со статьями 28, 31 Градостроительного кодекса РФ; незаконность признания уставов муниципальных образований действующими в части, не противоречащей Закону области, без учёта мнения населения; нарушения прав граждан на местное самоуправление при разрешении вопросов градостроительной деятельности и земельных отношений.

Представитель Псковского областного Собрания депутатов - ФИО1 требования заявления не признала. Полагала, что оспариваемый Закон области не противоречит действующему федеральному законодательству. В связи с тем, что пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), установлено право субъектов Российской Федерации осуществлять перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, то на момент принятия Закон области также не противоречил федеральному законодательству.

Установление перераспределения полномочий между органами государственной власти Псковской области и органами местного самоуправления приграничных территорий и городских округов Псковской области на неопределённый срок не противоречит части 2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ. Положения Закона области не нарушают нормы Градостроительного кодекса РФ, которые подлежат применению вне зависимости от наличия таковых предписаний в законах субъектов Российской Федерации.

Поскольку оспариваемый Закон области принят в соответствии с федеральным законодательством, в силу положений статей 7 и 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, уставы муниципальных образований не должны противоречить федеральному и региональному законодательству, в связи с чем не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учёта предложений о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

В связи с тем, что в предмет регулирования Закона Псковской области вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности не входят, оценка регулирующего воздействия при разработке его проекта, не требовалась.

Кроме того, Закон области не может нарушать права заявителей, местонахождение и место жительства которых не находится на приграничных территориях Псковской области.

Представитель Администрации Псковской области – ФИО2 требования заявления не признала, изложив доводы, аналогичные позиции представителя Псковского областного Собрания депутатов.

Прокурором Сурусов А.Е. дано заключение об отсутствии правовых оснований для признания недействующим оспариваемого Закона Псковской области.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявление не подлежащим удовлетворению.

В соответствии со статьей 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов.

В соответствии с частью 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лиц нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом представительной власти субъекта Российской Федерации в форме закона Псковской области, с соблюдением правил введения в действие, в том числе правил опубликования.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 7 указанного Федерального закона законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Федеральным законом. Статьёй 8 Федерального закона установлено, что порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации устанавливаются его законодательством.

Указанный порядок регламентируется Уставом Псковской области, принятым Псковским областным Собранием депутатов 29 марта 2001 года и Регламентом Псковского областного Собрания депутатов, утверждённым Постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 26 декабря 2013 года № 658.

В соответствии со статьями 23, 66, 67, 68, 70 Устава Псковской области областное Собрание - однопалатный постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти области, состоящий из 44 депутатов; законы области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов; проекты закона области рассматриваются областным Собранием не менее чем в двух чтениях; принятые областным Собранием законы направляются в течение пяти календарных дней губернатору для обнародования, путём его подписания в течение четырнадцати дней и официального опубликования; законы области вступают в силу после их официального опубликования в порядке, установленном законом области.

Из протокола тридцать седьмой сессии Псковского областного Собрания депутатов пятого созыва от 25 декабря 2014 года следует, что на сессии присутствовали 43 депутата. При этом, в первом чтении за принятие законопроекта проголосовало 34 депутата, во втором чтении с учётом таблицы поправок – 33 депутата. Таким образом, установленная частью 2 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ процедура принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая принятие закона большинством голосов от установленного числа депутатов, соблюдена.

В соответствии со статьёй 68 Устава Псковской области и статьёй 88 Регламента Псковского областного Собрания депутатов принятый Закон области в установленный пятидневный срок направлен Губернатору Псковской области для подписания и официального опубликования.

26 декабря 2014 года Закон области подписан Губернатором Псковской области и 30 декабря 2014 года опубликован в газете «Псковская правда» - официальном периодическом издании, осуществляющем публикацию нормативных правовых актов органов государственной власти Псковской области.

Закон области вступил в силу с даты, указанной в нём - с 01 января 2015 года, за исключением пункта 2 части 3 статьи 2, вступающего в силу для отдельных приграничных территорий с 01 января 2016 года.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий представительного органа государственной власти, в установленной форме, с соблюдением требований о порядке принятия и введения в действие, суд проверяет его содержание на предмет соответствия федеральному законодательству.

Оценивая доводы заявления о незаконности оспариваемого Закона области по существу, суд учитывает следующее.

В силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовую основу вопросов распределения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления составляют Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункта «б» части 1, пункта «н» части 2 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации регулируются вопросы, относящиеся, в соответствии с федеральным и региональным законодательством, к его ведению и полномочиям.

Полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации регулируются статьёй 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ, которая в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ дополнена частью 6.1 установившей, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Этим же Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ статья 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ дополнена частью 1.2, в соответствии с которой законами Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового гола.

При этом Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ также определил круг полномочий, относящихся к исключительной компетенции органов местного самоуправления, и которые не могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, к таким исключительным полномочиям органов местного самоуправления, полномочия в области градостроительной деятельности и земельных отношений, указанным Федеральным законом не отнесены, из чего следует вывод, что эти полномочия могли быть перераспределены между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации с момента вступления его в силу, то есть с 27 мая 2014 года.

В последующем, правомочность перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений подтверждена федеральным законодателем путём принятия Федерального закона от 29 декабря № 485-ФЗ, которым Земельный кодекс РФ дополнен соответствующей статьёй 10.1, а статья 2 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» дополнена четвёртым пунктом аналогичного содержания. Соответствующие изменения также внесены в главу 2 Градостроительного кодекса РФ путём дополнения статьёй 8.2 и в статью 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (статьи 3, 4, 7, 8). Данный Федеральный закон № 485-ФЗ вступил в силу с 09 января 2015 года.

Как следует из статьи 1 оспариваемого Закона области, настоящий Закон принят в соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ и перераспределяет полномочия органов местного самоуправления приграничных территорий (территорий муниципальных образований «Гдовский район», «Красногородский район», «Невельский район», «Палкинский район», «Печорский район», «Псковский район», «Пыталовский район», «Себежский район», «Усвятский район») и городских округов Псковской области по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти области.

В соответствии с положениями Закона области к полномочиям Администрации области и органа исполнительной власти области, уполномоченного в области пространственного развития отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. В частности, перераспределены полномочия, связанные с территориальным планированием и утверждением генеральных планов приграничных поселений, установлением состава и порядка подготовки документов территориального планирования, подготовкой и утверждением правил землепользования и застройки приграничных территорий.

Кроме того, к полномочиям Администрации области и уполномоченного ею органа исполнительной власти области в области имущественных отношений и использования земельных ресурсов отнесены полномочия в области земельных отношений по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе, являющемся административным центром Псковской области и на приграничных территориях.

Статьёй 4 Закона области перераспределение указанных полномочий установлено на неопределённый срок и предусмотрено, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в том числе уставы, регулирующие осуществление этих полномочий, с 01 января 2015 года действуют в части, не противоречащей настоящему Закону и нормативным правовым актам области.

Поскольку анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что взаимосвязанные положения статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), статей 3, 4, 7, 8 Федерального закона от 29 декабря № 485-ФЗ, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ) устанавливают право законодательного органа субъекта Российской Федерации изъятия у органов местного самоуправления некоторых полномочий, в том числе в области градостроительной деятельности и земельных отношений, суд признаёт оспариваемый Закон области по существу содержащихся в нём правовых положений соответствующим федеральному законодательству.

То обстоятельство, что оспариваемый Закон области принят до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ не имеет правового значения по делу, поскольку, как указано выше, перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений не исключалась Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ. Таким образом, и на момент принятия Закон области не находился в противоречии с действовавшим федеральным законодательством.

Предусмотренное статьёй 4 перераспределение полномочий на неограниченный срок также не противоречит части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ), поскольку из данной нормы федерального законодательства следует, что срок перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления не ограничивается сроком полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Условием вступления в силу такого закона субъекта Российской Федерации является начало очередного финансового года.

В рассматриваемом случае такое условие соблюдено, поскольку Закон области вступил в силу с 01 января 2015 года.

Указание в Законе области на то, что уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в части, не противоречащей Закону Псковской области, соотносится с общеправовым принципом системы правовых актов о подчинённости подзаконных юридических актов законам, обладающим высшей юридической силой. Данный правовой принцип закреплён и частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривающей, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В этой связи довод стороны заявителей относительно того, что основанием для применения уставов муниципальных образований в части, не противоречащей Закону области, является только процедура публичных слушаний в соответствии со статьями 28 и 31 Градостроительного кодекса РФ и статьёй 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, является несостоятельным.

Отсутствие в Законе области положений о порядке осуществления перераспределённых полномочий органами государственной власти Псковской области также не может являться основанием для признания его недействительным.

Поскольку законом является принятый в особом порядке первичный правовой акт в сфере регулируемых им правоотношений, непосредственно выражающий общую волю законодателя и обладающий высшей юридической силой, описание в нём детализированного механизма его применения, не требуется. Порядок, уполномоченные органы, сроки, объём необходимых документов и другие вопросы реализации положений закона могут определяться подзаконными нормативными правовыми актами.

Кроме того, вопреки утверждению стороны заявителей, что Закон области предполагает осуществление полномочий по внесению изменений в генеральные планы и правила землепользования и застройки без проведения процедуры публичных слушаний, без публичной демонстрации материалов и согласований планируемых изменений с органами местного самоуправления, таких положений в оспариваемом нормативном правовом акте не содержится.

Предусмотренная статьями 28 и 31 Градостроительного кодекса РФ процедура публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов и проектам правил землепользования и застройки урегулирована федеральным законодателем, в связи с чем отдельного регулирования Законом области не требует, а само по себе перераспределение полномочий на другой уровень власти не означает, что эта процедура не подлежит проведению. Таким образом, реализация положений Закона области предполагает соблюдение требований статей 28 и 31 Градостроительного кодекса РФ, поскольку Закон области в этой части не содержит положений, исключающих их правоприменение

Оценивая доводы заявления о несоблюдении на стадии законопроекта требований статьи 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 гола № 184-ФЗ, а также лишения органов местного самоуправления права на выражение мнения относительно целесообразности его принятия, которое подлежало учёту при организации и проведении процедуры оценки регулирующего воздействия, суд также не находит оснований для его удовлетворения по данному основанию.

Действительно, в соответствии с указанной правовой нормой проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития РФ от 26 марта 2014 года № 159 утверждены Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2.6 данного Приказа на стадии проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в частности, выясняются вопросы: отнесения общественных отношений, регулируемых проектами, к предметной области регулирующего воздействия; наличия в них положений, изменяющих права и обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и возможных для них последствиях (невозможности исполнения обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти или местного самоуправления, возникновения у них дополнительных существенных расходов и пр.).

Из содержания раздела VII Приказа следует, что целью оценки регулирующего воздействия является выявление проблем в различных сферах общественных отношений, а именно: наличие недопустимо высокого риска причинения вреда жизни и здоровью граждан, общественному порядку, имуществу физических или юридических лиц, причинения экологического или экономического ущерба, неприемлемо высокие издержки применения участниками отношений установленных процедур, недостаток информации для рационального выбора и принятия решений участниками отношений, а также сопутствующие риски (например, снижение гарантий для инвесторов, снижение темпов развития малого и среднего предпринимательства, снижения конкуренции).

Во исполнение положений статьи 26.3-3 Федерального закона от 06 октября 1999 гола № 184-ФЗ Администрацией Псковской области 10 декабря 2013 года принято Постановление № 578, которым утверждено Положение о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Псковской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в пункте 1.3 которого перечислены вопросы, подлежащие процедуре оценки регулирующего воздействия, в том числе: распределения ограниченных ресурсов и государственного регулирования инвестиционной деятельности; реализации мероприятий государственных программ Псковской области, связанных с осуществлением предпринимательской и инвестиционной деятельности; установления правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности; осуществления государственного контроля (надзора); установление требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определённых видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности.

Таким образом, исходя из системного анализа данного законодательства, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится в целях улучшения предпринимательского и инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации и снижения необоснованных барьеров, препятствующих предпринимательской и инвестиционной деятельности на рынке хозяйствующих субъектов.

Следовательно, оспариваемый Закон области не подлежал оценке регулирующего воздействия, поскольку вопросы распределения компетенции между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления не относятся к вопросам осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

То обстоятельство, что региональный законодатель при разработке законопроекта принимал во внимание, что Закон области позволит оградить органы местного самоуправления от давления крупных застройщиков и землевладельцев, указывает лишь на те общие исходные позиции, из которых он исходил, но не свидетельствует о том, что данный нормативный правовой акт непосредственно регулирует вопросы инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Соответственно, в связи с отсутствием необходимости проведения оценки регулирующего воздействия, нарушение прав органов местного самоуправление на выражение мнения относительно целесообразности принятия оспариваемого нормативного правового акта, подлежащего учету при процедуре оценки регулирующего воздействия, по делу не усматривается.

Позицию заявителей относительно того, что оспариваемый Закон области принят поспешно, без каких-либо объективных причин и позволяет Администрации области принимать решения в области градостроительного планирования, оказывающие на население непосредственное воздействие, повлечёт отток средств местных бюджетов и увеличение расходов областного бюджета, суд во внимание не принимает, поскольку в соответствии с подпунктом «а» пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», целесообразность принятия органом оспариваемого акта не относится к предмету судебного разбирательства.

Кроме того, суд принимает во внимание, что Закон области может затрагивать права только заявителей - органов местного самоуправления приграничных территорий Псковской области (муниципального образования «Палкинский район», муниципального образования сельское поселение «Красноармейская волость» Себежского района), поскольку данный нормативный правовой акт напрямую перераспределил принадлежавшие им полномочия.

При этом такое основание для оспаривания Закона области у остальных заявителей отсутствует. Так, муниципальное образование сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района, граждане ФИО7 и ФИО8 не находятся и не проживают на территориях, указанных в Законе области. Заявитель ФИО3, несмотря на то, что проживает на приграничной территории Псковской области, не обосновала какие принадлежащие ей права нарушены оспариваемым Законом области, поскольку её право на участие в осуществлении местного самоуправления населением является её неотъемлемым правом в силу действующего федерального законодательства, вне зависимости от Закона области. То же самое право принадлежит и другим заявителям – гражданам (ФИО7 и ФИО8).

При изложенных обстоятельствах суд не усматривает нарушений прав, подлежащих судебной защите, как заявителей - органов местного самоуправления приграничных территорий Псковской области, поскольку перераспределение принадлежавших им полномочий не противоречит федеральному законодательству, так и остальных заявителей, поскольку Закон области не затрагивает их права по существу содержащихся в нем норм.

Само по себе перераспределений полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которое соответствует федеральному законодательству, очевидно, не затрагивает их права и свободы.

Согласно статьям 251 и 253 ГПК РФ и пункта 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд должен установить нарушение прав и свобод заявителей, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами и проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта и его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку нарушений прав заявителей по делу не установлено, оспариваемый нормативный правовой акт соответствует федеральному законодательству по порядку принятия, форме, правилам опубликования, вступления в силу и содержанию по существу регулируемых им правоотношений, является определённым и неоднозначного толкования не вызывает, то правовых оснований для признания его недействующим, по доводам заявления, не имеется, в связи с чем суд отказывает в его удовлетворении.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-198 ГПК РФ,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления главы муниципального образования «Палкинский район» Псковской области - ФИО4, главы муниципального образования сельское поселение «Пригородная волость» Пустошкинского района Псковской области - ФИО5, главы муниципального образования сельское поселение «Красноармейская волость» Себежского района Псковской области - ФИО6, граждан ФИО3, ФИО7, ФИО8 о признании недействующим Закона Псковской области от 26 декабря 2014 года № 1469-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Псковской области и органами государственной власти Псковской области» - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено и оглашено 01 июня 2015 года

Председательствующий Г.В.Малыгина

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 года решение Псковского областного суда от 28 мая 2015 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.