Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Прокуратуры Мурманской области Коньялыоглу И.Б., представителя Мурманской областной Думы по доверенности Малышевой Н.А., представителя Губернатора Мурманской области по доверенности Чехонацкой И.А.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Мурманске

Гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Мурманской области об оспаривании нормативного правового акта в части

установил:

Закон Мурманской области № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» принят Мурманской областной Думой 16 декабря 2010 года, подписан Губернатором Мурманской области 27 декабря 2010 года и официально опубликован 29 декабря 2010 года в областной газете «Мурманский Вестник» № 248.

Законом Мурманской области от 23 мая 2012 года № 1467-01-ЗМО в указанный Закон внесены изменения, опубликованные в газете «Мурманский Вестник» 25 мая 2012 года и с 05 июня 2012 года действуют новые положения Закона.

Данным Законом устанавливаются отдельные трудовые и социальные гарантии лицам, замещающим муниципальные должности главы муниципального образования, председателя представительного органа муниципального образования, заместителя председателя представительного органа муниципального образования, председателя постоянного комитета или постоянной комиссии представительного органа муниципального образования, депутата представительного органа муниципального образования, работающим на постоянной штатной основе (далее - лица, замещающие муниципальные должности). ( статья 1 ЗМО)

Статья 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО) предусматривает, что лицу, замещающему муниципальную должность, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию (расторжением трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости), при наличии не менее пяти лет стажа, определяемого в соответствии со статьей 11 настоящего Закона, производится единовременная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы данного лица, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его высвобождения.

Единовременная денежная выплата является однократной (разовой).

При наличии в трудовой книжке записи об увольнении по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, сделанной ранее дня высвобождения лица с муниципальной должности, единовременная денежная выплата не производится.

Исполняющий обязанности прокурора Мурманской области обратился в суд с заявлением о признании вышеназванной нормы закона противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу решения суда, ссылаясь на то, что оспариваемая норма закона противоречит требованиям Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.199г. № 184-ФЗ (ред.от25.07.2011г.) « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011г. № 417-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Фактически рассматриваемая выплата производится в связи с прекращением служебных отношений и носит характер компенсации, как это определено положениями статьи 164, 165 Трудового кодекса Российской Федерации.

Полномочия по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере.

Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ « О муниципальной службе в Российской Федерации» (в редакции от 21.11.2011г. № 329-ФЗ) и Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011г. № 417-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такого рода гарантии не предусмотрены. Поэтому Законодатель Мурманской области, устанавливая единовременную выплату, ввел не содержащую в Трудовом кодексе Российской Федерации и Федеральном законе, норму, устанавливающую дополнительную гарантию лицам, замещающим муниципальные должности, поименованным в статье 1 вышеуказанного Закона, при увольнении, чем превысил свои полномочия в области регулирования вопросов трудового законодательства и вторгся в компетенцию федеральных органов государственной власти.

Просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления в законную силу решения суда статью 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО).

В судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Мурманской области Коньялыоглу И.Б. заявленные требования поддержала.

Представители Мурманской областной Думы по доверенности Малышева Н.А. с заявлением не согласилась, указав на полномочия законодательного органа субъекта по принятию нормы Закона, предоставляющей гарантии для лиц, замещающих муниципальные должности. Данные гарантии устанавливаются в связи с осуществлением ими полномочий, когда эти лица имеют статус выборных лиц.

Установление гарантии в виде единовременной выплаты лицам, замещающим муниципальные должности, принято Мурманской областной Думой в пределах своих полномочий, поскольку такое право региональному законодателю предоставлено положениями статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации, пунктом 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011г. № 417-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представитель Губернатора Мурманской области по доверенности Чехонацкая И.А. с заявлением не согласилась, указав на соответствие оспариваемой нормы закона требованиям федерального законодательства. Полномочия регионального законодателя в установлении дополнительной гарантии лицам, замещающим муниципальные должности по единовременной денежной выплате определены положениями статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 07.12.2011г. № 417-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Считает, что предоставление единовременной денежной выплаты лицам, замещающим муниципальные должности, в связи с осуществлением ими полномочий, это внедрение комплекса мер морального и материального поощрения образцового исполнения служебного долга.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокуратуры Мурманской области подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Статья 6 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.

Из содержания статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, исключительно по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

В соответствии с абзацем 2 статьи 64 Трудового кодекса Российской Федерации какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно статье 164 названного Кодекса предусматривает, что гарантии - средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Положениями статьи 165 Трудового кодекса Российской Федерации установлены случаи предоставления гарантий и компенсаций.

В силу статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.

Системное толкование трудового законодательства позволяет сделать вывод о том, что вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам, избранным на выборные должности в государственных органах и органах местного самоуправления, исключительно на период выполнения полномочий выборным должностным лицом.

Исходя из части 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.( часть 3)

Правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе законы субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Согласно части 5 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. ( часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая оспариваемое правовое регулирование, должен был учесть положения Трудового кодекса Российской Федерации, в том числе статьи 172 этого Федерального закона, в соответствии с которой федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации устанавливаются гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, то есть на период осуществления ими полномочий.

Как следует из содержания статьи 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО) лицу, замещающему муниципальную должность, предоставляется единовременная денежная выплата при условии увольнения с выходом на трудовую пенсию при наличии определенного стажа.

Исходя из буквального толкования вышеуказанной нормы, суд приходит к выводу о том, что Законом Мурманской области установлены дополнительные выплаты для лиц, замещающих муниципальные должности не в связи с осуществлением ими полномочий выборного органа, должностного лица муниципального образования, а после прекращения этих полномочий. В данном случае срок полномочий выборного лица будет прекращен при увольнении.

Природа предоставленной гарантии в оспариваемой норме связана с получением выплаты среднемесячного заработка в течение пяти месяцев после увольнения лица, замещающего муниципальную должность, что противоречит федеральному законодательству.

По смыслу положений федерального законодательства вопросы установления единовременной денежной выплаты после прекращения полномочий выборного должностного лица в органах местного самоуправления относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Федеральным законодательством субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению единовременной денежной выплаты выборным должностным лицам в органах местного самоуправления, к которым относятся лица, поименованные в статье 1 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО), как лица, замещающие муниципальные должности, после прекращения их полномочий.

В данном случае установленная региональным законодателем единовременная денежная выплата предоставляет гарантии вышеуказанным лицам муниципального образования после увольнения в виде получения компенсационных выплат по среднемесячному заработку в течение пяти месяцев, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Таким образом, установленные по делу обстоятельства свидетельствует о превышении Мурманской областной Думой своих полномочий по принятию оспариваемой исполняющим обязанности прокурора Мурманской области нормы закона.

Системное толкование вышеприведенных норм материального права в их взаимосвязи, позволяет сделать вывод о том, что положение статьи 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО) противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. Также данные положения противоречат принципам равенства и правовой определенности.

Ссылка представителя Мурманской областной Думы и представителя Губернатора Мурманской области на принятие данной нормы закона в пределах компетенции Мурманской областной Думы ошибочна и свидетельствует о неправильном толковании действующего законодательства.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исходя из данной нормы закона, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года № 48, а также учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт применялся, то оспариваемые прокурором Мурманской области положения Закона подлежат признанию недействующими с момента вступления в силу решения суда.

Руководствуясь статьями 191-197, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Мурманский областной суд

Р Е Ш И Л:

Заявление исполняющего обязанности прокурора Мурманской области о признании недействующим с момента вступления решения в законную силу статьи 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО) удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения суда статью 3 Закона Мурманской области от 27.12.2010 года № 1302-01-ЗМО «Об отдельных гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности» ( в редакции от 23.05.2012г.№ 1467-01-ЗМО).

После вступления решения суда в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» и части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение об этом решении подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт- в газете « Мурманский Вестник».

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч

Решение изготовлено в окончательной форме 22 августа 2012 года.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч

СПРАВКА

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2012 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Мурманской областной Думы – без удовлетворения.

Решение суда вступило в законную силу 21 ноября 2012 года.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч