Гражданский кодекс часть 1

представителя Законодательного Собрания Ростовской области - ФИО1, представителя Правительства Ростовской области – ФИО2, представителя Губернатора Ростовской области - ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими части 1 статьи 3, статьи 4, частей 1,2,3 статьи 5, части 2 статьи 6 Областного закона Ростовской области от 15.06.2010 N 440-ЗС «О гарантиях Губернатору Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в редакции Областных законов №451-ЗС от 22.07.2010 года, №849-ЗС от 10.05.2012 года),

УСТАНОВИЛ:

15.06.2010 года принят Областной закон Ростовской области N 440-ЗС «О гарантиях Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», опубликованный в газете «Наше время» №197 от 16.06.2010 года.

Согласно части 1 статьи 3 Областного закона Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, предоставляется транспортное обслуживание (служебный автомобиль).

Статьей 4 Областного закона предусмотрено:

1. Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области, прекративший исполнение своих полномочий, обеспечивается услугами охраны на условиях, установленных для Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области.

2. За Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, прекратившим исполнение своих полномочий, и членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое предоставлялось им на день прекращения Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области исполнения своих полномочий.

3. Жизнь и здоровье Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, прекратившего исполнение своих полномочий, подлежат страхованию на случаи гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью, или причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью.

Выплаты по указанному страхованию производятся в соответствии с условиями договора страхования, заключаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", между страховщиком и Администрацией Ростовской области на сумму страховой премии, равную сумме страховой премии, уплачиваемой по договору страхования жизни и здоровья Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области.

4. Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, гарантируется возмещение расходов, связанных с санаторно-курортным обслуживанием его и одного из членов его семьи в санатории, профилактории, базе отдыха, пансионате, находящихся в государственной собственности Ростовской области, или доля в уставном капитале которых находится в государственной собственности Ростовской области, в размере 75 процентов стоимости санаторно-курортной путевки, а также право на внеочередное размещение в указанных санатории, профилактории, базе отдыха, пансионате.

Порядок возмещения указанных расходов устанавливается Администрацией Ростовской области.

Статьей 5 Областного закона установлены следующие правила:

1. Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, на основании его письменного заявления выплачивается ежемесячное пожизненное содержание в размере 80 процентов от выплачиваемых Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области:

1) месячного денежного содержания без учета премий по результатам работы;

2) ежемесячного денежного поощрения;

3) ежемесячной материальной помощи;

4) ежемесячной компенсационной выплаты на довольствие.

Заявление о выплате ежемесячного пожизненного содержания подается на имя Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области.

2. Выплата ежемесячного пожизненного содержания, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, приостанавливается в случае замещения Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, прекратившим исполнение своих полномочий, на профессиональной постоянной основе государственной должности Российской Федерации, государственной должности Ростовской области, государственной должности иного субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы (государственной службы иного вида) на период замещения указанных должностей.

3. Главе Администрации (Губернатору) Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, предоставляются гарантии обеспечения его служебными помещениями, необходимой оргтехникой, мебелью и иные гарантии его материального обеспечения в соответствии с областными законами.

Согласно части 2 статье 6 Областного закона Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право содержать за счет средств областного бюджета аппарат помощников. Помощники Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, прекратившего исполнение своих полномочий, работают по трудовому договору и несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, прекратившего исполнение своих полномочий, устанавливается в сумме, равной пятидесяти процентам его ежемесячного пожизненного содержания. В пределах указанного фонда оплаты труда Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области, прекративший исполнение своих полномочий, самостоятельно определяет размер должностных окладов своих помощников, порядок и размер их премирования.

Законом от 22.07.2010 года №451-ЗС, опубликованным в той же газете 29.07.2010 года №264 внесены изменения в часть 2 статьи 6 в части размера общего месячного фонда оплаты труда помощников.

Областным Законом №849-ЗС от 10.05.2012 года, опубликованным в газете «Наше время» от 11.05.2012 года внесены изменения в Закон от 15.06.2010 N 440-ЗС в части наименования Закона и изменения наименований органов государственной власти, в нем названных.

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими части 1 статьи 3, статьи 4, частей 1,2,3 статьи 5, части 2 статьи 6 Областного закона, сославшись на следующие обстоятельства.

Оспариваемые нормы Областного закона противоречат нормам Трудового кодекса РФ (ст.ст.6,164,165,172), главе 48 Гражданского кодекса РФ, ст.ст.1084-1085 ГК РФ, статье 26.3.1 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст.ст.72,76 Конституции Российской Федерации, оспариваемые нормы приняты, таким образом, с превышением компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому подлежат признанию недействующими.

В судебном заседании 16.05.2012 года прокурор уточнил заявленные требования применительно к опубликованному Областному закону от 10.05.2012 года №849-ЗС о внесении изменений в Закон от 15.06.2010 года, по существу по ранее заявленным основаниям.

Прокурор Горбатько И.А. в судебное заседание явился, заявленные требования с учетом уточнений просил удовлетворить.

Представитель Законодательного Собрания Ростовской области – ФИО1, действующая на основании доверенности, в суд явилась, возражала против удовлетворения заявления.

Представитель Правительства Ростовской области – ФИО2, действующая на основании доверенности, в суд явилась, просила отказать в удовлетворении заявления.

Представитель привлеченного к участию в деле Губернатора Ростовской области - ФИО3, действующая на основании доверенности, в суд явилась, просила отказать в удовлетворении заявления.

Выслушав объяснения прокурора, представителей Законодательного Собрания Ростовской области, Правительства и Губернатора Ростовской области, исследовав материалы дела, суд пришел к следующим выводам.

Оспариваемый Областной закон и Законы о внесении изменений в него опубликованы в газете «Наше время» в соответствии с Областным законом Ростовской области «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» от 29.12.2003 года №85-ЗС.

Правоотношения, по поводу которых возник спор, регламентированы на федеральном уровне Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Гражданским кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. ч. 2 и 5 ст. 76).

В силу части 1 статьи 52 Устава Ростовской области высшим должностным лицом Ростовской области является Губернатор Ростовской области.

Статьей 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закреплено, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно 26.3.1 названного Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Анализ положений оспариваемых правовых норм, норм более высокой юридической силы и доводов лиц, участвующих в деле, приводит к выводу о частичной обоснованности заявления.

Субъекту Российской Федерации предоставлено право устанавливать как формы социальной помощи и поддержки, так и круг лиц, на который указанное распространяется. Губернатор Ростовской области (ранее – Глава Администрации (Губернатор)) имеет особый государственно-правовой статус, регулируемый прежде всего нормами конституционного, а не трудового права.

При таком положении его правовой статус, в том числе после окончания полномочий, носит государственно-правовой характер, отличный от статуса других лиц, замещавших иные должности, в том числе на государственной службе, поэтому в отношении статуса такого должностного лица могут устанавливаться дополнительные гарантии на уровне закона субъекта Российской Федерации.

Основным аспектом в рамках юридической оценки нормативно-правовых гарантий статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, регулируемого законодательством субъекта РФ, является непротиворечие этих гарантий императивным нормам федерального законодательства.

Суд приходит к выводу о том, что гарантии для Губернатора, прекратившего исполнение своих полномочий и членов его семьи, установленные частью 1 статьи 3, частями 1,2,4 статьи 4, частями 1,2,3 статьи 5 Областного закона Ростовской области от 15.06.2010 N 440-ЗС, нормам федерального законодательства, приведенным выше, не противоречат.

Данные гарантии сводятся к установлению транспортного обслуживания (служебный автомобиль), услуг охраны на условиях, определенных для Губернатора области, права на медицинское обслуживание, права на возмещение расходов на санаторно-курортное обслуживание и на внеочередное размещение в санатории, профилактории, базе отдыха, пансионате в размере 75 % стоимости путевки (находящихся в государственной собственности Ростовской области или с долей Ростовской области в уставном капитале), права на получение согласно заявлению ежемесячного пожизненного содержания в размере 80 процентов от предусмотренных законом выплат Губернатору Ростовской области, права на обеспечение служебными помещениями, необходимой оргтехникой, мебелью, иные гарантии материального обеспечения в соответствии с областными законами.

Приведенные выше гарантии в полной мере могут быть отнесены к социальным мерам поддержки и помощи в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации за счет бюджета субъекта и особым статусом Губернатора.

Доводы прокурора о том, что данные гарантии противоречат нормам Трудового кодекса РФ, не основаны на содержании гарантий, социальных по своей правовой природе.

Согласно чч.2-4 статьи 6 Трудового кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.

В силу статьи 164 ТК РФ гарантии - средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Согласно ст.165 ТК РФ при предоставлении гарантий и компенсаций соответствующие выплаты производятся за счет средств работодателя. Органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры, члены избирательных комиссий и другие), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В указанных случаях работодатель освобождает работника от основной работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.

Статьей 172 ТК РФ предусмотрено, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.

Статья 172 ТК РФ предусматривает возможность регулирования гарантий нормами законов субъектов Российской Федерации, таким образом противоречия данной норме оспариваемых положений Областного закона не имеется.

Конкретные гарантии статуса должностного лица, прекратившего исполнение своих полномочий, перечисленные выше, связаны не с его статусом как работника, с которым прекращены трудовые правоотношения, а с самим статусом Губернатора, запретов на формирование таких гарантий федеральное законодательство не содержит и прямо не устанавливает иные правила.

Транспортное, медицинское, санаторно-курортное обслуживание, обеспечение охраны и право на получение содержания (при условии, если управомоченное лицо не занимает на профессиональной постоянной основе государственную должность Российской Федерации, государственную должность Ростовской области, государственную должность иного субъекта Российской Федерации, должность государственной гражданской службы (государственной службы иного вида)) осуществляются исключительно за счет средств бюджета Ростовской области в соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Право на обеспечение служебными помещениями, необходимой оргтехникой, мебелью, иные гарантии материального обеспечения является элементом отсылочного регулирования (в соответствии с областными законами), конкретные нормы иных областных законов прокурором не оспариваются. Суд не находит противоречий нормам более высокой юридической силы части 3 статьи 5 Областного закона ввиду отсутствия конкретных аргументов, которые бы ставили под сомнение полномочие субъекта РФ на установление такого правила.

Таким образом, доводы заявления о невозможности установления вышеназванных гарантий для Губернатора Ростовской области, прекратившего исполнение своих полномочий, и членов его семьи, не основаны на требованиях федерального законодательства.

Вместе с тем суд приходит к выводу о необходимости признания недействующими части 3 статьи 4 и части 2 статьи 6 Областного закона.

Статьей 927 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается 2 вида страхования: добровольное и обязательное.

При этом в силу главы 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязательное государственное страхование возникает в силу закона, осуществляется за счет бюджетных средств, а страхователями в обязательном государственном страховании являются государственные органы.

Добровольное страхование осуществляется исключительно по собственному усмотрению сторон, которые на основе соглашения самостоятельно определяют условия договора страхования.

Статьей 969 ГК РФ предусмотрено:

1. В целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства законом может быть установлено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий.

Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).

2. Обязательное государственное страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных правовых актов о таком страховании указанными в этих актах государственными страховыми или иными государственными организациями (страховщиками) либо на основании договоров страхования, заключаемых в соответствии с этими актами страховщиками и страхователями.

3. Обязательное государственное страхование оплачивается страховщикам в размере, определенном законами и иными правовыми актами о таком страховании.

4. Правила, предусмотренные настоящей главой, применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию.

Гражданское законодательство в силу п. 2 ст. 3 ГК РФ состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (законов), регулирующих гражданские правоотношении.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" возможность установления законом субъекта Российской Федерации государственного страхования должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации не предусмотрена.

По существу страхование жизни и здоровья Губернатора Ростовской области, прекратившего исполнение своих полномочий, носит государственный характер, поскольку оно осуществляется исключительно за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Возражения представителей Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Ростовской области о том, что, это страхование является иным (добровольным), не могут быть приняты во внимание, поскольку у Законодательного Собрания Ростовской области отсутствует полномочие по установлению гражданско-правовых норм вопреки требованиям главы 48 ГК РФ. Часть 3 статьи 4 Областного закона является по своему смыслу не социальной гарантией статуса как таковой, а нормой гражданско-правового характера.

Вопросы страхования, включая добровольное, относятся к предмету регулирования гражданского права, которое находится в исключительной компетенции Российской Федерации. На уровне субъекта Российской Федерации не могут быть установлены иные правила, чем те, которые определены федеральным законом, поэтому обязательное или добровольное страхование определенного лица (даже обладающего особым государственно-правовым статусом) является элементом именно гражданско-правового регулирования (норма гражданско-правового характера установлена для Губернатора, прекратившего осуществление своих полномочий, и самого законодательного органа), что в данном случае является не допустимым в силу определенных правил разграничения компетенции.

Доводы о том, что федеральное законодательство не препятствует установлению подобного рода гарантий статуса Губернатора, прекратившего исполнение своих полномочий, суд отклоняет, поскольку Конституцией Российской Федерации распределены все аспекты компетенции, которые не должны нарушаться субъектом Российской Федерации, независимо от целесообразности.

При таком положении доводы прокурора о нарушении компетенции законодательным органом субъекта Российской Федерации суд признает обоснованными, оспариваемая норма не может быть признана судом гарантией статуса указанного должностного лица, поскольку она изменяет содержание норм гражданского права.

Также часть 2 статьи 6 Областного закона не может быть признана соответствующей нормам федерального законодательства.

Вопросы трудовых отношений между Губернатором Ростовской области, прекратившим исполнение своих полномочий, и помощниками, относятся к сфере регулирования именно трудового законодательства, поэтому они не могут быть отнесены к мерам социальной поддержки и помощи в рамках статьи 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Губернатор Ростовской области, прекративший исполнение своих полномочий, не является должностным лицом, замещающим государственную должность, и не осуществляет каких-либо государственно-властных полномочий, а также функций, требующих безусловного обеспечения их реализации посредством штата помощников, работающих по трудовому договору. Статусом государственных служащих такие помощники в силу закона не наделены. Требования к трудовому договору (срок договора, рабочее время, трудовые обязанности, иные существенные условия) оспариваемой нормой не определены, равно как они не определены и другими законами, федеральное законодательство о государственной службе и Трудовой кодекс РФ не устанавливают правовых норм о характере подобных трудовых правоотношений, при таком положении оспариваемая норма является неопределенной по своему содержанию и противоречащей нормам более высокой юридической силы. Нельзя признать определенным, основанным на нормах федерального законодательства, и содержание второго предложения части 2 статьи 6 о том, что помощники несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед Губернатором, прекратившим исполнение своих полномочий. По смыслу этого положения работодатель вправе по своему усмотрению прекратить трудовые отношения с помощником вне связи с какими-либо объективными критериями и причинами, что не основано на нормах Трудового кодекса РФ о трудовом договоре.

Часть 2 статьи 6 оспариваемого Областного закона не является по своему правовому содержанию и природе элементом социальной помощи, поскольку относится к предмету регулирования трудового права, которое не предусматривает норм, позволяющих субъекту Российской Федерации формулировать особые условия трудового договора, отличающиеся от базовых норм Трудового кодекса РФ и законодательства о государственной службе.

Таким образом, в силу статьи 253 ГПК РФ заявление подлежит частичному удовлетворению, часть 3 статьи 4, часть 2 статьи 6 Областного закона Ростовской области от 15.06.2010 N 440-ЗС «О гарантиях Губернатору Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в редакции Областных законов №451-ЗС от 22.07.2010 года, №849-ЗС от 10.05.2012 года) подлежат признанию недействующими со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части заявление удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст.194-199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

заявление исполняющего обязанности прокурора Ростовской области удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу часть 3 статьи 4, часть 2 статьи 6 Областного закона Ростовской области от 15.06.2010 N 440-ЗС «О гарантиях Губернатору Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в редакции Областных законов №451-ЗС от 22.07.2010 года, №849-ЗС от 10.05.2012 года).

В удовлетворении требований о признании недействующими части 1 статьи 3, частей 1,2,4 статьи 4, частей 1,2,3 статьи 5 Областного закона Ростовской области от 15.06.2010 N 440-ЗС «О гарантиях Губернатору Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 21.05.2012 года.

Судья:

Решение не вступило в законную силу