Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев гражданское дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим нормативного правового акта в части,

У С Т А Н О В И Л :

28 января 2003 года Самарской Губернской Думой принят и 07 февраля 2003 года подписан Губернатором Закон Самарской области № 4-ГД «О статусе Депутата Самарской Губернской Думы». Указанный Закон Самарской области № 4-ГД был опубликован в газете «Волжская коммуна» от 12.02.2003 года.

В преамбуле Закона Самарской области № 4-ГД установлено, что он определяет права и обязанности депутата Самарской Губернской Думы и устанавливает условия и гарантии осуществления депутатской деятельности.

Законом Самарской области № 17-ГД от 12.03.2013 года, опубликованным в газете «Волжская коммуна» от 13.03.2013 года, внесены изменения в Закон Самарской области № 4-ГД.

В частности введена статья 5.1 « Сведения о расходах депутата Думы, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»:

«1. Депутат Думы ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Думы, сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств за счет которых совершена сделка.

2. Сведения, указанные в пункте 1 настоящей статьи, представляются в порядке, определяемом федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и настоящим Законом.

3. Комиссией Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Думы, является постоянная комиссия Думы по вопросам депутатской этики, регламенту, информационной политике и развитию институтов гражданского общества (далее - комиссия), создаваемая в соответствии с Законом Самарской области "О Самарской Губернской Думе" и Регламентом Думы.

4. Комиссия проводит в порядке, определяемом Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и настоящим Законом, проверку достоверности и полноты сведений, указанных в пункте 1 настоящей статьи. Проверка осуществляется по решению комиссии, оформляемому в письменной форме и принимаемому отдельно в отношении каждого депутата Думы.

5. Основанием для проведения проверки является достаточная информация о том, что депутатом Думы, его супругой (супругом) и (или) несовершеннолетними детьми совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) на сумму, превышающую общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки. Указанная информация в письменной форме может быть представлена в установленном порядке:

1) правоохранительными органами, иными государственными органами;

2) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений;

3) Общественной палатой Российской Федерации и общественной палатой Самарской области;

4) общероссийскими и региональными средствами массовой информации.

6. Информация анонимного характера не может служить основанием для проведения проверки.

7. Проверка осуществляется в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проведения проверки может быть продлен комиссией до 90 дней.

8. Результаты проверки рассматриваются на открытом заседании комиссии, на котором представители средств массовой информации могут присутствовать в установленном законодательством Самарской области порядке.

9. Информация о представлении депутатом Думы заведомо недостоверных или неполных сведений, указанных в пункте 1 настоящей статьи, выявленных комиссией, подлежит опубликованию в газете "Волжская коммуна" и размещению на официальном сайте Думы.

10. Сведения, указанные в пункте 1 настоящей статьи, размещаются на официальном сайте Думы и предоставляются общероссийским и региональным средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросом в порядке, установленном для государственных гражданских служащих Самарской области, с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне и о защите персональных данных».

Прокурором оспаривается второе предложение пункта 4 указанной статьи 5.1 регионального Закона. Обосновывая свои требования, прокурор ссылается на противоречие данной нормы регионального закона Федеральному закону № 230-ФЗ от 03.12.2012 года «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», в соответствии с которым решение об осуществлении контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо уполномоченное им должностное лицо (часть 3 статьи 5). По мнению прокурора, является незаконным предоставление Комиссии полномочий по принятию решения об осуществлении проверки.

В судебном заседании представитель прокурора требования поддержал в полном объеме по изложенным выше основаниям.

Представитель Самарской Губернской Думы заявленные прокурором требования не признал. В обоснование своих возражений ссылался на то, что в данном случае требования части 3 статьи 5 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» необходимо учитывать в системе с положениями статьи 12 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой, комиссия создается в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации и проводит в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами.

Кроме того, представитель обратил внимание на то, что в соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» высшее должностное лицо субъекта принимает решение об осуществлении контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей, а не решение о проведении проверки в отношении депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому установленное статьей 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД право комиссии принимать решение об осуществлении проверки не противоречит части 3 статьи 5 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, при этом суд исходит из следующего.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» часть1).

В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 07.06.2013) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным Федеральным законом. Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3.1 статьи 12 названного Федерального закона № 184-ФЗ, депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - комиссия), сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В силу пункта 3.2 статьи 12 указанного Федерального закона № 184 – ФЗ комиссия создается в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации.

Полномочия данной комиссии определены в пункте в пункте 3.3, в соответствии с которым комиссия проводит в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, проверки: а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами; б) соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статья 12 Федерального закона № 184-ФЗ была дополнена перечисленными выше пунктами 3.1, 3.2, 3.3 Федеральным законом № 329-ФЗ от 21.11.2011 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».

В развитие антикоррупционного законодательства был принят также Федеральный закон от 03.12.2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который в целях противодействия коррупции устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга), определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля.

В статье 4 названного Федерального закона определены и перечислены основания для принятия решения об осуществлении контроля за расходами (часть 1). В соответствии с частью 4 статьи 4 контроль за расходами лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в пункте 1 части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей включает в себя:

1) истребование от данного лица сведений:

а) о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки;

б) об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, указанная в подпункте "а" настоящего пункта;

2) проверку достоверности и полноты сведений, предусмотренных частью 1 статьи 3 настоящего Федерального закона и пунктом 1 настоящей части;

3) определение соответствия расходов данного лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) их общему доходу.

В статье 5 данный Федеральный закон установил лиц, полномочных принимать решение об осуществлении контроля применительно к отдельным категориям лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами. Так в отношении лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, решение об осуществлении контроля за расходами принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо уполномоченное им должностное лицо.

Оспариваемый (в части) пункт 4 статьи 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (как в целом вся статья 5.1) был внесен дополнительно Законом Самарской области № 17-ГД от 12.03.2013 года «О внесении изменения в Закон Самарской области «О статусе депутата Самарской области».

Из приведенной выше статьи 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД следует, что она устанавливает обязанность депутата Самарской Губернской Думы предоставлять в комиссию Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Думы, сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

При этом в пункте 4 данной статьи говорится, что комиссия проводит проверку полноты и достоверности представленных сведений в порядке, определяемом Федеральным законом "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам". Т.е., в данном случае речь идет о проверке полноты и достоверности сведений в рамках Федерального закона "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

Из части 4 статьи 4 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» усматривается, что проверка полноты и достоверности сведений является составляющей контроля за расходами, решение о проведении которого, полномочно принимать в данном случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо уполномоченное им должностное лицо (часть 3 статьи 5).

Действующее законодательство в данном случае не устанавливает необходимости принятия отдельного решения о проверке полноты и достоверности сведений и, более того, не предоставляет таких полномочий по принятию решений комиссии.

Таким образом, редакция оспариваемого в части пункта 4 Закона Самарской области № 4-ГД позволяет сделать вывод, что необходимым условием для проведения проверки полноты и достоверности сведений, является наличие решения комиссии об этом, оформленного в письменном виде. Тогда как, Федеральный закон, устанавливая основания и порядок проведения контроля (который в рамках Федерального закона № 230-ФЗ включает в себя в том числе, и проверку достоверности и полноты сведений) такого условия не содержит и не устанавливает полномочия комиссии на принятие такого решения. В данном случае в пункте 4 говорится о проверке, проводимой именно в порядке, определяемом специальным Федеральным законом № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», что прямо усматривается из текста данного пункта.

Кем и в каком порядке, в рамках данного Федерального закона, осуществляется проверка достоверности и полноты сведений, определено в статье 7, из которой также не усматривается, что такая проверка должна проводиться на основании решения комиссии.

В соответствии с частью 3 статьи 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» комиссией Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Думы, является постоянная комиссия Думы по вопросам депутатской этики, регламенту, информационной политике и развитию институтов гражданского общества (далее - комиссия), создаваемая в соответствии с Законом Самарской области "О Самарской Губернской Думе" и Регламентом Думы.

Полномочия данной комиссии и организация ее деятельности урегулированы Положением, утвержденным постановлением Самарской Губернской Думы № 1183 от 22.06.2004 года (в редакции постановления от 29.05.2012 № 175). Из данного Положения также не усматривается наличие у комиссии полномочий по принятию решения о проведении какой-либо проверки.

В соответствии с частью 6 статьи 5 Федерального закона № 230-ФЗ решение об осуществлении контроля за расходами принимаются в порядке, определяемом соответственно нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми федеральных органов исполнительной власти, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как указывалось выше, в Самарской области такой порядок для депутатов Самарской Губернской Думы установлен только в Законе Самарской области № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», в статье 5.1, которая в части оспаривается прокурором.

С учетом вышеизложенного, суд считает доводы представителя заинтересованного лица о том, что поскольку в силу Федерального закона № 184-ФЗ комиссия имеет право проводить проверку полноты и достоверности сведений, соответственно она может принимать решение о проведении такой проверки, основанными на неправильном толковании закона. В данном случае вся процедура прописана в специальном законе № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», именно о таком контроле идет речь в оспариваемой прокурором статье регионального закона.

Учитывая, что оспариваемое прокурором положение пункта 4 статьи 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», противоречит федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, поэтому в соответствии со ст.253 ГПК РФ имеются основания для признания в этой части нормативного правового акта недействующим со дня его принятия, поскольку в судебном заседании установлено, что оспариваемая норма с момента ее принятия еще не применялась.

Кроме наличия противоречия федеральному закону, на что указано выше, оспариваемая норма регионального закона вносит неясность в организационный механизм проведения контроля, не исключая тем самым возможность по усмотрению комиссии возможность не проводить проверку достоверности и полноты сведений при наличии соответствующего решении о проведении контроля.

В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года « 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими.

Руководствуясь ст.ст.194-198, 253 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия второе предложение пункта 4 статьи 5.1 Закона Самарской области № 4-ГД от 07.02.2003 года «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (в редакции закона Самарской области № 17-ГД от 12.03.2013 года) : «Проверка осуществляется по решению комиссии, оформляемому в письменной форме и принимаемому отдельно в отношении каждого депутата Думы».

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.

Председательствующий:

Определением СК по административным делам ВС РФ от 23.10.2013 г. решение Самарского областного суда от 04 июля 2013 г. отменить, принять по делу новое решение, которым заявление прокурора Самарской области о признании недействующим предложения «Проверка осуществляется по решению комиссии, оформляемому в письменной форме и принимаемому отдельно в отношении каждого депутата Думы» пункта 4 статьи 5.1 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 г. № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» оставить без удовлетворения.