Гражданский кодекс часть 1

представителя административных истцов сельскохозяйственного производственного кооператива – коопхоз «Ерв» и общества с ограниченной ответственностью «Ерв» ФИО1,

представителей административного ответчика Администрации Ненецкого автономного округа ФИО2 и ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению сельскохозяйственного производственного кооператива – коопхоз «Ерв» и общества с ограниченной ответственностью «Ерв» о признании недействующим подпункта 1 пункта 4 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства, утвержденного постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2015 г. № 442-п,

установил:

постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2015 г. № 442-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства» утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства (далее – Порядок).

Данный нормативный правовой акт опубликован 29 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и вступил в силу с 1 января 2016 г.

Подпунктом 1 пункта 4 Порядка установлено, что субсидия предоставляется юридическим лицам: по ставке 150 000 рублей за 1 тонну мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории в случае их реализации организациям, осуществляющим последующую (промышленную) переработку продукции оленеводства в городе Нарьян-Маре, деятельность которых предусматривает производство мясной продукции не менее 600 тонн в год, в том числе полуфабрикатов, готовых и консервированных продуктов из мяса оленины;

по ставке 40 000 рублей за 1 тонну мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории в случае их реализации прочим потребителям по цене не более 270 000 рублей за одну тонну и объеме реализации не более 10 тонн.

Сельскохозяйственный производственный кооператив – коопхоз «Ерв» (далее – СПК коопхоз «Ерв») и общество с ограниченной ответственностью «Ерв» (далее – ООО «Ерв») обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных положений, ссылаясь на их противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в частности, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон о защите конкуренции).

Уточнив заявленные требования, административные истцы указали, что оспариваемые нормы создают дискриминационные условия доступа на товарный рынок производителей мяса оленины. Сельскохозяйственные производители, реализующие мясо оленины в убойной массе и субпродукты первой категории организациям, осуществляющим последующую (промышленную) переработку продукции оленеводства в городе Нарьян-Маре в объеме не менее 600 тонн в год, поставлены в неравное положение по сравнению с теми производителями мяса оленины, которые продают его прочим организациям, в число которых входят организации, осуществляющие переработку мяса оленины и выпуск мясной продукции в объеме менее 600 тонн в год.

Считают, что оспариваемые нормы, устанавливающие предельный уровень цены и объема продажи мяса оленины получателями субсидий при реализации мяса организациям, осуществляющим выпуск мясной продукции менее 600 тонн в год, ставят в неравное положение указанных производителей мясной продукции по отношению к организациям, осуществляющие переработку мяса оленины в объеме более 600 тонн в год, что ограничивает конкуренцию посредством использования бюджетных средств через механизм предоставления субсидий. Указывают, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты с целью поддержки лишь одного предприятия - открытого акционерного общества «Мясопродукты», которое расположено в городе Нарьян-Маре и осуществляет выпуск мясной продукции более 600 тонн в год.

В судебном заседании представитель СПК коопхоз «Ерв» и ООО «Ерв» ФИО1 поддержала заявленные требования, просила об их удовлетворении и дополнительно пояснила, что путем принятия обжалуемых положений, административный ответчик незаконно воздействует на рынок мяса оленины в округе, в результате чего ООО «Ерв», являющийся переработчиком мяса, находится в худшем положении по сравнению с ОАО «Мясопродукты», что нарушает интересы административного истца.

Представитель Администрации Ненецкого автономного округа - административного ответчика по делу ФИО2 в письменных возражениях и в судебном заседании указала, что оспариваемые положения действующему законодательству не противоречат, прав и законных интересов административных истцов не нарушают.

Представитель административного ответчика ФИО3 с заявленными требованиями не согласился, указав, что оспариваемая норма Порядка не противоречит федеральному законодательству.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение помощника прокурора Ненецкого автономного округа Воронина Е.В., полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, и оценив свидетельские показания, представленные по делу и исследованные в судебном заседании письменные доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации автономный округ осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В силу подпункта 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 9 марта 2016 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства.

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее – Федеральный закон № 264-ФЗ), другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 5 указанного Федерального закона государственная аграрная политика представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель.

Одной из основных целей государственной аграрной политики является формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка (пункт 4 части 2 статьи 5 Федерального закона № 264-ФЗ).

При этом государственная аграрная политика основывается, в частности, на принципе доступности и адресности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции (пункт 1 части 3 статьи 5 Федерального закона № 264-ФЗ).

Согласно пунктам 2 и 3 части 4 статьи 5 указанного Федерального закона одними из основных направлений государственной аграрной политики являются формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие его инфраструктуры, а также государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Федерального закона № 264-ФЗ одной из мер реализации государственной аграрной политики является предоставление бюджетных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением администрации НАО от 22 октября 2015 г. № 405-п (в редакции от 15 марта 2016 г.) утверждена государственная программа Ненецкого автономного округа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ненецком автономном округе» (далее – Программа), составной частью которой является подпрограмма 2 «Формирование и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (далее – Подпрограмма).

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате, в частности, принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Такие расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 этой же статьи).

Статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулируя отношения, связанные с предоставлением субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), предусматривает, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров).

Указанные субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 данной статьи закреплено, что нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам - производителям товаров должны определять, в том числе, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) - производителей товаров, имеющих право на получение субсидий, а также цели, условия и порядок предоставления субсидий.

В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 15 Закона НАО от 25 декабря 2015 г. № 171-ОЗ «Об окружном бюджете на 2016 год» (далее – Закон об окружном бюджете на 2016 год) в рамках реализации государственной Программы юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) - производителям товаров за счет средств окружного бюджета в 2016 г. предоставляются субсидии в целях частичного возмещения затрат, возникающих в связи с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции оленеводства на территории Ненецкого автономного округа. На эти цели в 2016 г. бюджетом предусмотрено 129364, 2 тысячи рублей.

Критерии отбора юридических лиц – производителей товаров, имеющих право на получение субсидий, методика определения объема субсидии и (или) размер субсидии, цели, условия и порядок предоставления субсидий, выплачиваемых за счет средств окружного бюджета, устанавливаются указанным окружным законом и нормативными правовыми актами Администрации Ненецкого автономного округа (части 9, 10 статьи 15 Закона об окружном бюджете на 2016 год).

Администрация Ненецкого автономного округа, реализуя предоставленные указанным законом полномочия, приняла постановление от 22 декабря 2015 г. № 442-п, которым утвержден оспариваемый Порядок, устанавливающий критерии для отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий из государственного бюджета Ненецкого автономного округа на возмещение части на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства (мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории), цели, условия и порядок предоставления субсидии.

Правовой анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что именно к компетенции Ненецкого автономного округа отнесены полномочия по осуществлению регулирования вопросов предоставления субсидий из бюджета субъекта в зависимости и в пределах доходной части окружного бюджета и определению, в том числе, перечня мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства на территории округа в соответствии с правовыми принципами бюджетного регулирования и отраслевого регулирования в сфере определения основных направлений развития сельского хозяйства в Российской Федерации и с целью реализации задач, поставленных Ненецким автономным округом при принятии государственной Программы.

Определение конкретных критериев отбора субъектов субсидирования, условий предоставления субсидий для достижения целей развития сельского хозяйства, в том числе оленеводства, в Нененецком автономном округе отнесено к правомочиям органов государственной власти данного субъекта.

Нормативные правовые акты, которыми был бы предусмотрен запрет на установление оспариваемых условий предоставления субсидий, отсутствуют.

Целями Подпрограммы, принятой администрацией Ненецкого автономного округа, является устойчивое развитие сельского хозяйства округа, в том числе: формирование и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; развитие отраслей сельского хозяйства, к задачам отнесено: модернизация сельскохозяйственной отрасли; финансовая поддержка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц для реализации мероприятий, направленных на обеспечение жителей округа высококачественной и в широком ассортименте мясной продукцией.

Как следует из материалов дела и установлено судом в Ненецком автономном округе на протяжении многих лет предприятиям агропромышленного комплекса оказывается государственная поддержка в виде субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию продукции оленеводства по ставкам, устанавливаемым на 1 килограмм реализованной продукции. Ставки субсидий устанавливались отдельно для юридических лиц и для физических лиц и были выше, если реализация мяса производилась предприятиям, осуществляющим промышленную переработку, чем при реализации оленины прочим потребителям.

Существовавший в 2015 г. механизм государственной поддержки привел к тому, что многие сельхозпроизводители начали реализовывать мясо оленины в убойной массе за пределы Ненецкого автономного округа, что привело к острому дефициту оленины и как следствие к нехватке сырья на предприятиях округа, осуществляющих промышленную (последующую) переработку продукции оленеводства в городе Нарьян-Маре, что затруднило реализацию задач Подпрограммы, предусматривающей развитие собственного производства продукции оленеводства, привело к снижению уровня обеспеченности населения округа мясной продукцией.

Администрацией Ненецкого автономного округа в ходе отраслевого совещания, проведенного 9 октября 2015 г. в целях повышения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных предприятий округа, обеспечения предприятий промышленной переработки сырьем в объемах, достаточных для круглогодичной переработки мяса, удовлетворения потребности жителей населенных пунктов округа в продукции оленеводства и увеличения доходности сельскохозяйственных организаций, принято решение о разработке нового механизма субсидирования отрасли оленеводства в части предоставления субсидий за произведенное и реализованное мясо оленины на территории округа.

При разработке нормативного правового акта, регламентирующего порядок предоставления указанных субсидий, административным ответчиком было учтено, что общий объем производства и реализации оленины сельскохозяйственными производителями округа составил 1300 тонн в год, при этом поголовье оленей составляло 176522 головы, что при оленеёмкости пастбищ в 181000 голов, составляет загруженность пастбищ на 97,5 %.

Устанавливая в подпункте 1 пункта 4 Порядка условия переработки мясной продукции покупателями оленины в объеме не менее 600 тонн в год, администрация Ненецкого автономного округа исходила из того обстоятельства, что оленина относится к сезонной продукции, поскольку убой оленей осуществляется 1 раз в год. На территории округа находятся два предприятия: ОАО «Мясопродукты» и ООО «Ерв», которые осуществляют промышленную переработку мяса оленины и выпуск мясной продукции на территории города Нарьян-Мара и поэтому должны обладать значительными мощностями по хранению и переработке сырья, чтобы обеспечить производство и реализацию продукции в течение всего года, до начала новой убойной компании. Объем переработки мяса оленины не менее 600 тонн в год обеспечит в течение года работу предприятия – переработчика, которое не является получателем субсидии, круглогодичную занятость населения, позволит обеспечить жителей округа мясной продукцией.

Определяя место нахождения предприятия, осуществляющего промышленную переработку мясной продукции в городе Нарьян-Маре, административный ответчик исходил из того, что утилизация отходов производства в настоящее время возможна лишь на свалке города Нарьян-Мара, поскольку иные объекты размещения отходов, внесенные в государственный реестр, на территории округа отсутствуют.

Таким образом, администрация Ненецкого автономного округа, разрабатывая и принимая оспариваемые положения Порядка, исходила из конкретных социально-экономических и иных приоритетных с точки зрения государственной поддержки факторов, фактического состояния сельскохозяйственной отрасли Ненецкого автономного округа.

Статья 15 Федерального закона о защите конкуренции устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Пунктом 8 части 1 статьи 15 данного закона органам государственной власти субъекта Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями названным законом понимается условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

По своей правовой природе субсидии относятся к бюджетным ассигнованиям, которые в силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Из содержания данной нормы следует, что субсидия расценивается законодателем как исполнение бюджетных обязательств, правила которого при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений, осуществляемое с учетом природы бюджетных ассигнований как необходимой экономической основы существования и деятельности государства, основано на принципе равенства, который исключает придание бюджетным ассигнованиям дискриминационного характера. Данное правовое регулирование направлено на создание надлежащих условий для развития сельскохозяйственной отрасли округа и повышения ее конкурентоспособности.

Как следует из пункта 1 Порядка, он устанавливает условия и порядок предоставления субсидий в целях частичного возмещения затрат, возникающих в связи с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции оленеводства (мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории) на территории Ненецкого автономного округа, а также порядок возврата субсидии в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Право на получение субсидий имеют юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели и физические лица, производящие продукцию оленеводства и реализующие ее на территории Ненецкого автономного округа (пункт 2 Порядка).

Предоставление субсидии осуществляет Департамент природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа ежемесячно на безвозмездной и безвозвратной основе в пределах средств, установленных законом Ненецкого автономного округа об окружном бюджете на соответствующий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной росписью окружного бюджета и кассовым планом (пункт 3 Порядка).

Из оспариваемых административными истцами положений Порядка следует, что субсидия предоставляется на возмещение юридическим лицам части затрат, возникающих в связи с производством и реализацией мяса оленины.

При этом, устанавливая в пределах своих полномочий конкретные критерии отбора субъектов субсидирования, административный ответчик определил равные для всех производителей мяса оленины в убойной массе и субпродуктов первой категории условия предоставления субсидий при реализации мяса организациям, осуществляющим промышленную переработку продукции оленеводства в городе Нарьян-Маре, деятельность которых предусматривает производство мясной продукции не менее 600 тонн в год, а также равные условия предоставления субсидий при реализации мяса и субпродуктов первой категории в случае их реализации прочим потребителям.

Определение различных условий субсидирования призвано обеспечить достижение целей государственной аграрной политики и реализацию задач, поставленных государственным органом власти в рамках Подпрограммы, и не свидетельствует о неравном положении получателя субсидии по отношению к иному хозяйствующему субъекту, имеющему право на получение такой субсидии.

Нормативный правовой акт в оспариваемой части не устанавливает порядка полного возмещения за счет средств окружного бюджета потерь в доходах производителей мяса оленины, а имеет иной предмет правового регулирования.

Предусмотренная Порядком субсидия на возмещение юридическим лицам части затрат, возникающих в связи с производством и реализацией мяса оленины и субпродуктов, является мерой государственной поддержки, которая не связана с установлением льгот и преимуществ указанным юридическим лицам нормами федерального законодательства, а реализуется по инициативе органов государственной власти Ненецкого автономного округа самостоятельно в рамках утвержденной государственной программы, за счет средств окружного бюджета.

Таким образом, оспариваемые административными истцами положения Порядка не устанавливают каких-либо ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, не влияют на конкурентоспособность производимых ими товаров, не затрагивают равенства прав других хозяйствующих субъектов в сфере производства и продажи продукции оленеводства.

Поскольку оспариваемые нормы Порядка не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административных истцов, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления сельскохозяйственного производственного кооператива – коопхоз «Ерв» и общества с ограниченной ответственностью «Ерв» о признании недействующим подпункта 1 пункта 4 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции оленеводства, утвержденного постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 22 декабря 2015 г. № 442-п, отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации путем подачи апелляционной жалобы, а прокурором – путем принесения апелляционного представления через суд Ненецкого автономного округа в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий С.С. Селезнев

Мотивированное решение изготовлено 23 мая 2016 г.