Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Совету городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан о признании недействующим пункта 3.2 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан от 08 декабря 2016 года №42 (в редакции от 23 ноября 2017 года № 145), в части понятия «хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов»,

У С Т А Н О В И Л:

решением Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан от 08 декабря 2016 года №42 утвержден Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (приложение №1) (далее – Порядок), 23 ноября 2017 года решением № 145 в Порядок были внесены изменения (том 1 л.д.92-119, том 2 л.д.33-48).

Данный нормативный правовой акт размещен на сайте администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан http://www.oktadm/ru и обнародован в читальном зале архивного отдела администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан.

Пунктом 3.2 Порядка предусмотрено, что «хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов, имеющий действующий договор аренды земельного участка на 1 марта 2015 года, надлежащим образом исполнивший свои обязанности, имеет право по заявлению заключить договор на размещение нестационарного торгового объекта на месте, предусмотренном схемой размещений нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (том 1 л.д.97).

ФИО1 обратилась в Октябрьский городской суд Республики Башкортостан с административным иском о признании недействующим пункта 3.2 Порядка в части понятия «хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов». В обоснование административного иска указав, что по состоянию на 1 марта 2015 года являлась арендатором земельных участков для установки ряда торговых павильонов из легких конструкций. 12 октября 2018 года она обратилась в администрацию городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан с заявлением о заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта без проведения торгов и получила отказ, поскольку ею как арендатором земельных участков не осуществлялась розничная торговля, а нестационарные торговые объекты сдавались в аренду другим хозяйствующим субъектам, которые регулярно нарушали правила и нормы организации торговли. Полагает, что оспариваемое понятие необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотрено ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Определением Октябрьского городского суда Республики Башкортостан от 10 декабря 2018 года данное административное дело было передано на рассмотрение в Верховный Суд Республики Башкортостан как в суд первой инстанции.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 административный иск поддержала, просила удовлетворить.

Представитель Совета и администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан ФИО3 требования ФИО1 считает необоснованными, просила в удовлетворении административного иска отказать.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, изучив и оценив материалы дела в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ), который регулирует также отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности (торговли).

Под торговой деятельностью для целей этого Закона понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, которая осуществляется в виде оптовой торговли (вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием) или розничной торговли (вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности) (часть 3 статьи 1, пункты 1 - 4 статьи 2 Федерального закона № 381-ФЗ).

Таким образом, участниками общественных отношений, регулирующих упомянутым Законом, являются хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления, то есть физические лица не входят в круг субъектов правоотношений в области торговой деятельности.

Подпунктом 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом № 381-ФЗ.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 381-ФЗ, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей», а также другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ).

Методы государственного регулирования торговой деятельности определены в пунктах 1 - 4 статьи 4 Федерального закона № 381 (установление требований к ее организации и осуществлению, антимонопольное регулирование, информационное обеспечение государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль в этой области). Применение иных методов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, в силу предписаний части 2 этой же статьи не допускается.

По смыслу пункта 4 части 2 статьи 1 указанного Закона государственное регулирование торговой деятельности в Российской Федерации основывается на разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 1 Федерального закона № 381-ФЗ).

Из приведенных законоположений следует, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования общественных отношений в сфере торговой деятельности устанавливаются именно Федеральным законом № 381-ФЗ, который указал в качестве таковых на территории субъекта Российской Федерации реализацию государственной политики в области торговой деятельности; разработку и принятие в соответствии с названным Законом законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в названной сфере общественных отношений; установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности; разработку и реализацию мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности, а также иные предусмотренные этим Законом полномочия (статья 6).

Федеральным законом № 381-ФЗ иные полномочия субъекта Российской Федерации определены в части 3 статьи 10 (установление порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности), в частях 1 и 6 статьи 11 (организация ярмарок, а также установление порядка их организации и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг), требований к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) с учетом требований, установленных федеральным законодательством), в частях 1 и 2 статьи 17 (разработка и реализация региональных программ развития торговли, в пределах своей компетенции осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации мероприятия, содействующие развитию торговой деятельности), в частях 1 и 2 статьи 18 (установление порядка программ развития торговли), в частях 4 и 6 статьи 20 (формирование торговых реестров в соответствии с утвержденными федеральным органом исполнительной власти формой и порядком его формирования, ежеквартальное представление обобщенных сведений названного реестра).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено, в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).

Аналогичное положение закреплено пунктом 15 части 1 статьи 4 Устава городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (далее - Устав).

В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статьями 18, 19 Устава городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, статьи 1 Регламента Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (в редакции от 04 июля 2013 года № 188) Совет городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (далее – Регламент) является представительным органом муниципального образования, обладает полномочиями по решению вопросов местного значения.

Проект оспариваемого нормативного правового акта (том 2 л.д.53) был внесен на рассмотрение Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (далее - Совет) главой администрацией в порядке статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 28 Устава (том 2 л.д.9) и статьи 64 Регламента (том 2 л.д.24) и Положения о порядке внесения проектов муниципальных правовых актов в Совет.

В соответствии с требованиями статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ, статей 14.1, 14.2 Закона Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», решением Совета от 28 августа 2015 года № 452 «О передаче администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан» в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введения, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов отделом экономики администрации городского округа город Октябрьский (далее – администрация) проведена оценка регулирующего воздействия проекта решения и пояснительной записки, составлено заключение от 1 декабря 2016 года № 1 об отсутствии вышеперечисленных факторов (том 2 л.д.67-68).

Кроме того, администрацией проведена юридическая экспертиза проекта, проект направлен председателю «Совета предпринимателей», размещен на сайте городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан http://www.oktadm/ru в целях проведения независимой экспертизы, замечаний, предложений и заключений не поступало.

В соответствии с соглашением о взаимодействии прокуратуры города Октябрьского Республики Башкортостан и Совета в сфере правотворческой деятельности от 26 апреля 2013 года прокуратура города принесла замечания на проект решения от 21 ноября 2016 года №5д-2016, которые были устранены.

После предварительного рассмотрения проекта на депутатских комиссиях 8 декабря 2016 оспариваемый нормативный акт был принят на заседании Совета с соблюдением части 3 статьи 25, пункта 4 статьи 19 Устава, абзаца 3 статьи 1 и статьи 21 Регламента.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (пункт 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (редакция от 03 июля 2016 года, действовавшая на момент принятия оспариваемого нормативного акта представительного органа местного самоуправления).

Согласно статьи 29 Устава муниципальные правовые акты, принятые Советом, вступают в силу со дня их подписания. В решении Совета может быть установлен другой порядок вступления их в силу. В случае невозможности их официального опубликования муниципальные правовые акты подлежат официальному обнародованию в здании администрации в течение 7 дней после их подписания (том 2 л.д.9).

В силу решения Совета от 29 сентября 2009 года № 209 местом официального обнародования решений Совета определен читальный зал архивного отдела администрации городского округа город Октябрьский.

Данные требования административным ответчиком были также выполнены, кроме того оспариваемый нормативный акт размещен на сайте администрации городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан http://www.oktadm/ru.

Таким образом, решение Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан от 08 декабря 2016 года №42 об утверждении Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (приложение №1) (далее – Порядок) принято Советом в пределах компетенции, в предусмотренной действующим законодательством форме, с учетом правил введения нормативного правового акта в действие, в том числе правил опубликования.

Из содержания оспариваемого в части пункта 3.2 Порядка усматривается, что без проведения торгов имеет право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на месте, предусмотренном схемой размещения, хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов, имеющий действующий договор аренды земельного участка на 1 марта 2015 года, надлежащим образом исполнивший свои обязанности.

По мнению административного истца, понятие «хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов» вводит не предусмотренные законом требования для размещения нестационарных торговых объектов, ограничивает ее право как хозяйствующего субъекта, поскольку она самостоятельно розничной торговлей не занималась, а сдавала нестационарные торговые объекты в аренду, в связи с чем она лишена возможности заключить договор без проведения торгов.

Проанализировав оспариваемую норму, суд приходит к выводу, что имея организационную направленность, вышеприведенное положение не отменяет и не изменяет права хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности и не возлагает на них дополнительные обязанности в сравнении с федеральным законодательством, не препятствует осуществлению торговой деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе участию в торгах на право заключения договора на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте.

В пункте 3.2 фактически установлен переходный период для лиц, ранее занимавшихся хозяйственной деятельностью на основании договора аренды земельного участка на 1 марта 2015 года, и желающих заключить договор на размещение нестационарного торгового объекта без участия в торгах.

Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Из приведенных правовых норм следует вывод о том, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

При этом из пункта 7 статьи 448 и пункта 3 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» следует, что заключение договора на право владения и (или) пользования государственным или муниципальным имуществом может быть осуществлено только по результатам торгов, а указанные права не могут переходить в порядке сингулярного или универсального правопреемства к лицам, не являющимся победителями таких торгов.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, в связи с чем отсутствуют основания к признанию его недействующим в оспариваемой части.

Руководствуясь статьями 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявленияФИО1 к Совету городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан о признании недействующим пункта 3.2 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан от 08 декабря 2016 года №42 (в редакции от 23 ноября 2017 года № 145), в части понятия «хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю с использованием нестационарных торговых объектов» отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы и апелляционного представления через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Г.А. Тазетдинова