Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Прокуратуры Мурманской области Кузнецовой И.А., представителей Мурманской областной Думы по доверенности Латыева А.В., представителя Губернатора Мурманской области по доверенности Кирсановой М.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Мурманске

Гражданское дело по заявлению Прокурора Мурманской области об оспаривании нормативного правового акта в части

Установил:

Закон Мурманской области № 860-01-ЗМО « О муниципальной службе в Мурманской области» принят Мурманской областной Думой 28 июня 2007 года, подписан Губернатором области 29 июня 2007 года и официально опубликован в газете « Мурманский Вестник» №120\1.

В названный Закон вносились изменения.

Законом Мурманской области от 23.05.2012 года N 1468-01-ЗМО «О внесении изменений в Закон Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» статья 23 названного Закона дополнена пунктом 2.1.

Положениями пункта 2.1 статьи 23 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1468-01-ЗМО) предусмотрено, что уставом муниципального образования может быть предусмотрено, что муниципальному служащему, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию (расторжением трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости), при наличии не менее пяти лет стажа муниципальной службы, производится единовременная денежная выплата в размере не более пятикратной среднемесячной заработной платы муниципального служащего, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его высвобождения.

Единовременная денежная выплата является однократной (разовой).

При наличии в трудовой книжке записи об увольнении по собственному желанию в связи с выходом на пенсию, сделанной ранее дня высвобождения с муниципальной службы, единовременная денежная выплата не производится.

Данный Закон Мурманской области был официально опубликован 25 мая 2012 года в газете « Мурманский Вестник» № 92 и положения пункта 2.1 статьи 23 Закон Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» вступили в силу с 26 августа 2012 года на основании пункта 1 статьи 2 Закона Мурманской области от 23.05.2012 года N 1468-01-ЗМО «О внесении изменений в Закон Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области».

Прокурор Мурманской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу решения суда вышеуказанной нормы Закона, ссылаясь на то, что Мурманская областная Дума при введении оспариваемой нормы Закона вышла за пределы своих полномочий, устанавливая в нарушение статей 6, 11, 64, 165 Трудового кодекса Российской Федерации гарантию муниципальному служащему в виде единовременной денежной выплаты, которая не связана с трудовой деятельностью муниципального служащего. Указанная единовременная выплата связана с увольнением муниципального служащего и с расторжением трудового договора.

Полномочия по установлению дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти. Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование в данной сфере. Федеральным законом от 02.-3.2007г. № 25-ФЗ « О муниципальной службе в Российской Федерации» ( в редакции от 21.11.2011г. № 329-ФЗ) такого рода гарантии не предусмотрены. Поэтому Законодатель Мурманской области, устанавливая единовременную выплату, ввел, не содержащую в Трудовом кодексе Российской федерации и Федеральном законе, норму, устанавливающую дополнительную гарантию муниципальному служащему при увольнении, чем превысил свои полномочия в области регулирования трудового законодательства.

Кроме того, наличие оспариваемой нормы в Законе Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области» в соответствии с подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96, является коррупциогенным фактором.

Прокурор просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления в законную силу решения суда пункт 2.1. статьи 23 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1468-01-ЗМО)

В судебном заседании начальник отдела прокуратуры Мурманской области Кузнецова И.А. заявленные требования поддержала.

Представитель Мурманской областной Думы по доверенности Латыев А.В. с заявлением не согласился, указав на полномочия законодательного органа субъекта по принятию нормы Закона, предоставляющей гарантии для муниципального служащего. Установление гарантии в виде единовременной выплаты муниципальному служащему принято Мурманской областной Думой в пределах своих полномочий, поскольку такое право региональному законодателю предоставлено положениями абзаца 7 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 3 и пунктом 3 статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007г № 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Представитель Губернатора Мурманской области по доверенности Кирсанова М.В. с заявлением не согласилась, указав на соответствие оспариваемой нормы закона требованиям федерального законодательства. Полномочия регионального законодателя в установлении дополнительной гарантии муниципальному служащему по единовременной денежной выплате определены положениями статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации и положениями Федерального закона от 02.03.2007г № 25-ФЗ (в редакции от 21.11.2011г. ) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Мурманской области подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Исходя из части 1 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.( часть 3)

Статья 6 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ним отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров.

Из содержания статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, исключительно по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти.

В соответствии с абзацем 2 статьи 64 Трудового кодекса Российской Федерации какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, возраста, места жительства (в том числе наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания), а также других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно статье 164 названного Кодекса предусматривает, что гарантии - средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Компенсации - денежные выплаты, установленные в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых или иных обязанностей, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Положениями статьи 165 Трудового кодекса Российской Федерации установлены случаи предоставления гарантий и компенсаций.

Системное толкование трудового законодательства позволяет сделать вывод о том, что вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей.

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также определением правого положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02.03.2007г № 25-ФЗ (в редакции от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В силу статьи 22 названного Закона оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Положениями статьи 23 Федерального закона от 02.03.2007г № 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлены гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. При этом муниципальному служащему определены государственные гарантии, установленные трудовым законодательством при расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления и в случае увольнения в связи с ликвидацией организации или сокращением штата работников организации.

Частью 3 приведенной нормы Федерального закона предусмотрено, что законами Субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Анализируя положения статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе» и положения Трудового кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о том, что региональный законодатель вправе предоставить дополнительные гарантии муниципальному служащему только в период прохождения муниципальной службы. Возможность установления нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации дополнительных гарантий муниципальному служащему после прекращения муниципальной службы действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

Как следует из содержания пункта 2.1 статьи 23 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1468-01-ЗМО) муниципальному служащему производится единовременная денежная выплата при высвобождении на трудовую пенсию ( расторжении трудового договора по инициативе работника, достигшего возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости при наличии стажа муниципальной службы) в размере пятикратной среднемесячной заработной платы муниципального служащего.

Следовательно, муниципальному служащему предоставлена гарантия в виде единовременной денежная выплата, которая по своей природе отнесена к компенсационной выплате, поскольку за муниципальным служащим сохраняется среднемесячная заработная плата в течение пяти месяцев после прекращения исполнения профессиональных обязанностей муниципального служащего, что противоречит требованиям федерального законодательства.

По смыслу положений федерального законодательства вопросы установления единовременных денежных выплат после увольнения с муниципальной службы, а также прекращении полномочий муниципальной службы относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Федеральным законодательством субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению единовременной денежной выплаты (денежной компенсации) муниципальным служащим после прекращения исполнения профессиональных обязанностей.

В данном случае региональный законодатель установил выплату муниципальному служащему единовременной денежной суммы в конкретном размере и предоставил такое право для её установления органу местного самоуправления как гарантию муниципальному служащему после высвобождения на трудовую пенсию, что не соответствует требованиям действующего федерального законодательства.

Анализ положений статей 22, 23 Федерального закона от 02.03.2007г № 25-ФЗ ( в редакции от 21.11.2011) «О муниципальной службе в Российской Федерации» позволяет субъекту Российской Федерации на основании нормативного правового акта устанавливать муниципальному служащему дополнительные выплаты, связанные с трудовой деятельностью и в период исполнения полномочий муниципального служащего.

Таким образом, установленные по делу обстоятельства свидетельствует о превышении Мурманской областной Думой своих полномочий по принятию оспариваемой прокурором Мурманской области нормы закона.

Системное толкование вышеприведенных норм материального права в их взаимосвязи, позволяет сделать вывод о том, что положение пункта 2.1 статьи 23 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1468-01-ЗМО) противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. Также данные положения противоречат принципам равенства и правовой определенности.

Ссылка представителя Мурманской областной Думы и представителя Губернатора Мурманской области на принятие данной нормы закона в пределах компетенции Мурманской областной Думы ошибочна и свидетельствует о неправильном толковании действующего законодательства.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Исходя из данной нормы закона, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года № 48, а также учитывая, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт применялся, то оспариваемая прокурором Мурманской области норма Закона подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу решения суда.

Руководствуясь статьями 191-197, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Мурманский областной суд

Р Е Ш И Л:

Заявление прокурора Мурманской области о признании недействующим с момента вступления решения в законную силу пункта 2.1. статьи 23 Закона Мурманской области от 29.06.2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23.05.2012г.№ 1468-01-ЗМО) удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения суда пункт 2.1 статьи 23 Закона Мурманской области от 29 июня 2007 года № 860-01-ЗМО «О муниципальной службе в Мурманской области» (в редакции от 23 мая 2012 года № 1468-01-ЗМО).

После вступления решения суда в законную силу в соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» и части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение об этом решении подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован признанный недействующим нормативный правовой акт- в газете « Мурманский Вестник».

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в деле, может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч

Мотивированное решение изготовлено 25 октября 2012 года.

Председательствующий, судья:

СПРАВКА

Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 2013 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба губернатора Мурманской области – без удовлетворения.

Решение суда вступило в законную силу 30 января 2013 года.

Председательствующий, судья: Н.В. Пырч