Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник Шульган-Таш» (ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш») к Правительству Республики Башкортостан, Министерству культуры Республики Башкортостан, Управлению по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан о признании недействующим постановления Правительства Республики Башкортостан от 09 марта 2017 года № 71 «Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Земля Урал-Батыра», который расположен на территории Киекбаевского сельсовета (Бурзянский район), к историко-культурным заповедникам» в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

постановления Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501 «О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита»,

приказа Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» (редакция от 12 июля 2017 года №222) в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

приказа Министерства культуры Республики Башкортостан от 02 декабря 2015 года №380 «О включении выявленного объекта культурного наследия достопримечательное место «Земля Урал-Батыра», расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

приказа Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан от 10 августа 2018 года № 263 «Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита»

У С Т А Н О В И Л:

11 декабря 2014 года приказом Министерства культуры Республики Башкортостан № 355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» (вместе с «Описанием и таблицей координат поворотных точек границы территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита») были утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита», требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» (редакция от 12 июля 2016 года № 222) (далее – приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года № 355) (том 1 л.д.26, том 2 л.д. 211).

Приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года № 355 опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 2 сентября 2016 года.

2 декабря 2015 года приказом Министерства культуры Республики Башкортостан № 380 «О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место «Земля Урал-Батыра», расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения, утверждении границ его территории и предмета охраны» выявленный объект культурного наследия достопримечательное место «Земля Урал-Батыра» включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Пунктом 2 вышеназванного приказа данный объект был исключен из перечня объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Республики Башкортостан. Утверждены границы территории достопримечательного места «Земля Урал-Батыра», предмет охраны объекта, требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта (пункт 3) (редакция от 15 июня 2016 года №193) (далее - приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380).

Данный приказ опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 18 января 2016 года.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 «Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места «Земля Урал-Батыра», расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет, к историко-культурным заповедникам» часть объекта культурного наследия регионального назначения – достопримечательное место «Земля Урал-Батыра» была отнесена к историко-культурным заповедникам регионального значения с наименованием «Пещера Шульган-Таш» (далее - постановление Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71) (том 1 л.д.18, 179).

Пунктом 2 постановления Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 утверждены границы территории историко-культурного заповедника регионального значения «Пещера Шульган-Таш» в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита», утвержденных Приказом Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года № 355.

Пунктом 3 указанного постановления установлено, что режим содержания историко-культурного заповедника регионального значения «Пещера Шульган-Таш» соответствует особому режиму использования земельных участков в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита», утвержденных Приказом Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года № 355.

Постановление Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 опубликовано на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 10 марта 2017 года и в бюллетене «Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан», 22 марта 2017 года, № 9 (555).

10 августа 2018 года Управление по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан приказом № 263 «Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» определило условия доступа к объекту культурного наследия федерального значения, расположенному по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, сельское поселение Киекбаевский сельсовет, вход в пещеру находится в 5 км от деревни Гадельгареево (Шульганово) на правом берегу р. Белой в скале горы Шульган-Таш в 150 м от реки, в правом борту ущелья Шульган, на высоте 8 м от уровня реки Белой, на 265 м (БСВ).

Приказ опубликован на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 29 августа 2018 года (том 2 л.д.216).

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501 «О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» также закреплено, что доступны для туристского и экскурсионного посещения следующие залы, расположенные на первом этаже объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» с оригиналами палеолитической живописи: «Грот «Портал», «Зал «Главная галерея», «Сталагмитовый зал», «Зал «Каскадная галерея», приостановлен доступ для туристского и экскурсионного посещения нескольких залов данного объекта культурного наследия федерального значения (далее – постановление Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501) (том 1 л.д.186).

Постановление Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501 опубликовано на официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан http://www.npa.bashkortostan.ru, 19 октября 2018 года, и в бюллетене «Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Главы и Правительства Республики Башкортостан», 12 ноября 2018 года, № 32(614), ст. 1241.

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный природный заповедник Шульган-Таш» (далее - ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш») обратилось в суд с административным иском о признании недействующим постановления Правительства Республики Башкортостан от 09 марта 2017 года № 71 в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону, и постановления Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501. В обоснование иска указано, что заповедник распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 2056-р отнесен к ведению Минприроды России. Территория государственного заповедника является собственностью Российской Федерации, не входит в границы муниципального образования. Правительство Республики Башкортостан вышло за пределы своей компетенции и изменило статус особо охраняемой природной территории федерального значения, придав дополнительный статус региональной территории историко-культурного назначения. В результате на административного истца были возложены ограничения, не позволяющие исполнять свои непосредственные обязанности, предусмотренные федеральным законодательством, Положением о заповеднике, Уставом учреждения.

Определением судьи от 21 декабря 2018 года в принятии административного иска в части требования об исключении земли особо охраняемых территорий федерального значения из границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита», регионального достопримечательного места «Земля Урал-Батыра» и регионального историко-культурного музея-заповедника «Пещера Шульган-Таш» было отказано (том 1 л.д.135-141).

В ходе рассмотрения дела административный истец дополнил свои требования и просил признать недействующими приказы Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355 и от 02 декабря 2015 года №380 в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону, приказ Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан от 10 августа 2018 года № 263. Поскольку вышеперечисленными приказами Министерство культуры Республики Башкортостан, не имея на то полномочий, присвоило части территории федерального государственного заповедника «Шульган-Таш» статус регионального достопримечательного места «Земля Урал-Батыра», изменен режим доступа территории особо охраняемой природной территории на режим территории земель историко-культурного значения.

В судебном заседании представитель ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш» ФИО2 административный иск поддержал, просил удовлетворить.

Представитель Правительства Республики Башкортостан ФИО3, представителя Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан ФИО4, представители Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан и государственного бюджетного учреждения историко-культурный музей-заповедник «Пещера Шульган-Таш» ФИО5 и ФИО6, представитель Министерства культуры Республики Башкортостан ФИО7 административный иск не признали, просил суд отказать в удовлетворении требований. Полагают, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты региональными органами государственной власти в пределах их полномочий, предусмотренных статьями 1, 12, 16, 21 Закона Республики Башкортостан «О Правительстве Республики Башкортостан», статьями 5.1, 47.1, 56.4, 57 Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации ФИО8 заявленные требования считает обоснованными. Пояснила, что у Правительства Республики Башкортостан отсутствуют полномочия по установлению режима особой охраны территории Государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш». Особый режим охраны территории государственного природного заповедника определяется в Положении, утвержденном федеральным органом исполнительной власти, а именно Минприроды России. Однако оспариваемыми постановлениями Правительства Республики Башкортостан определены границы и установлен режим историко-культурного заповедника регионального значения «Пещера Шульган-Таш», при этом в его границы включена территория государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш» и национального парка «Башкирия». Кроме того, согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий. Однако приказом Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380 были установлены градостроительные регламенты для земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения - государственного природного заповедника «Шульган-Таш» и национального парка «Башкирия».

Представители заинтересованных лиц Министерства культуры Российской Федерации, ФГБУ «Национальный парк «Башкирия» в судебное заседание не явились, о месте и времени судебного заседания были извещены своевременно и надлежащим образом.

Директор ФГБУ «Национальный парк «Башкирия» ФИО9 ходатайствовал о рассмотрении дела в их отсутствие, в отзыве на уточненное административное исковое заявление просил заявленные требования удовлетворить. Поскольку существующие федеральные законы, определяющие и регламентирующие деятельность особо охраняемых природных территорий, находящихся в федеральной собственности, и субъект Российской Федерации не обладает правом осуществить самостоятельное регулирование данных отношений по спорному вопросу (том 3 л.д.201-205).

В соответствии с положениями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые постановления и приказы на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, изучив и оценив материалы дела в их совокупности, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в связи с чем принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

Согласно подпункту 2 пункта 1, подпункту 3 пункта 8 статьи 9.1 Федерального закона №73-ФЗ Российская Федерация передает органам власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно организует деятельность по осуществлению переданных полномочий.

ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита на территории государственного заповедника, правый берег реки ФИО10 район Башкирской АССР, была включена в список памятников археологии, подлежащих охране как памятники государственного значения постановлением Совмина РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятник объектов культуры в РСФСР».

В силу пункта 3.1 статьи 64 Федерального закона от 25 июня 2002 года 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» памятник археологии ФИО1 пещера отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 11 декабря 2015 года № 27413-р объект культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (присвоен регистрационный номер 021540271280006).

Также в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации значатся сведения об объекте регионального значения «Земля Урал-Батыра», VI в. до н.э. - 1-я половина ХVIII н.э. (приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380).

На основании приказа Министерства культуры Российской Федерации от 15 марта 2016 года №35762-р объекту регионального значения «Земля Урал-Батыра» (достопримечательное место) присвоен регистрационный номер №...

В судебном заседании было установлено и данное обстоятельство не оспаривалось сторонами и заинтересованными лицами, что объект культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» расположен на территории государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш» (далее также – государственный заповедник), а объект культурного наследия регионального значения «Земля Урал-Батыра» частично в границах государственного природного заповедника и частично в границах национального парка «Башкирия», т.е. на особо охраняемых природных территориях.

Следовательно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении полномочий по государственной охране объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» и объекта культурного наследия – достопримечательное место «Земля Урал-Батыра» обязаны руководствоваться федеральным законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Кроме того, в силу пункта 2 статьи 94, пунктов 1 и 6 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», пункта 2 приложения № 1 к названному постановлению земли государственных природных заповедников относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и являются федеральной собственностью.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 1, пунктов 6 и 7 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ) с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются категории указанных территорий, в том числе государственные природные заповедники.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Территории государственных природных заповедников относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Особо охраняемые природные территории федерального значения определяются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона № 33-ФЗ предусмотрено, что государственные природные заповедники относятся исключительно к объектам федеральной собственности.

Государственный природный биосферный заповедник «Шульган-Таш» утвержден постановлением Совета Министров РСФСР от 6 января 1986 года № 9 и организован в соответствии с приказом Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 21 января 1986 года № 28 за счет части земель Башкирского государственного заповедника (Прибельский филиал) с целью сохранения и изучения хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем горных лесов Южного Урала.

В силу пунктов 1-3 статьи 3 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, находятся в федеральной собственности. Земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, не подлежат отчуждению из федеральной собственности.

Положение о государственном природном заповеднике утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится.

На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике (пункт 1 статьи 9 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 205-р утвержден Перечень особо охраняемых природных территория федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, в котором под номером 93 значится государственный природный заповедник «Шульган-Таш», Республика Башкортостан.

На основании подпункта 5.2.69 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года № 1219, министерство утверждает положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, государственных природных биосферных заповедниках, дендрологических парках и ботанических садах федерального значения, памятниках природы федерального значения.

Согласно абзацу 2 пункта 17 постановления Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 года № 48 «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации» особенности организации и режима каждого государственного природного заповедника, возможность и порядок осуществления на его территории ограниченного природопользования, допускаемого Положением, определяются в каждом конкретном случае положением о заповеднике, утверждаемом органом, в ведении которого находится заповедник.

Приказом Минприроды России от 07 июня 2018 года № 243 утверждено Положение о государственном природном биосферном заповеднике «Шульган-Таш» (зарегистрировано в Минюсте России 17 августа 2018 года № 51924), которое определяет общие положения и границы заповедника, его задачи, режим особой охраны территории заповедника. В пункте 19 данного Положения установлено, что на территории заповедника государственный надзор в области охраны и использования территории заповедника осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и должностными лицами заповедника, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Таким образом, установление режима использования территории государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш» относится к полномочиям Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Одной из задач государственного заповедника является организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы и фронтальные научно-практические мероприятия по охране генофонда бурзянской бортевой пчелы, развитию бортевого и пасечного пчеловодства и сохранению уникальной наскальной палеолитической живописи в пещере Шульган-Таш (Каповой) (подпункт 2 пункта 8 Положение о государственном природном биосферном заповеднике «Шульган-Таш», утвержденное приказом Минприроды России от 07 июня 2018 года № 243 (далее – Положение о заповеднике).

Согласно главе III Положения о заповеднике на его территории запрещена любая деятельность, противоречащая целям заповедника и режиму особой охраны его территории, в том числе деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и выходов минералов, геологических обнажений и горных пород, влекущая за собой изменения гидрологического режима земель, проведение рубок лесных насаждений, заготовка древесины и пищевых лесных ресурсов, заготовка живицы, а также иные виды использования лесов и др. Допускается ведение эколого-просветительской работы и развитие познавательного туризма, в том числе организация экскурсионной работы в спелеокомплексе Каповой пещеры и развитие музейно-экскурсионного комплекса заповедника в квартале 51.

Аналогичные нормы содержались в Положении о федеральном государственном учреждении «Государственный природный заповедник «Шульган-Таш», утвержденном приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 16 мая 2003 года № 433, в Положении о государственном природном заповеднике «Шульган-Таш», утвержденном замминистра экологии и природных ресурсов Российской Федерации в 1992 году, в Положении о государственном заповедника «Шульган-Таш», утвержденном замначальника Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР от 17 августа 1987 года.

Особенности режима особой охраны территории национального парка «Башкирия», в том числе запрет на осуществление любой деятельности, могущей нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам, противоречащим целям и задачам национального парка, установлены в Положении о федеральном государственном бюджетном учреждении «Национальный парк «Башкирия», утвержденном приказом Минприроды России от 27 мая 2002 года № 311, и в статье 15 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что Правительство Республики Башкортостан не вправе устанавливать режим особой охраны территории государственного природного заповедника «Шульган-Таш», распоряжаться земельными участками, расположенными в границах государственных природных заповедников и национальных парков.

Однако оспариваемым постановлением Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 установлено, что режим содержания историко-культурного заповедника регионального значения «Пещера Шульган-Таш» соответствует особому режиму использования земельных участков в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита», утвержденных приказом Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355. Также данным постановлением часть объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательное место «Земля Урал-Батыра» отнесена к историко-культурным заповедникам регионального значения с наименованием «Пещера Шульган-Таш», утверждены границы территории историко-культурного заповедника регионального значения «Пещера Шульган-Таш» в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита».

Приказом Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» установлены границы территории объекта культурного наследия федерального значения, требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта культурного наследия федерального значения.

Следующим постановлением от 17 октября 2018 года № 501 Правительство Республики Башкортостан установило режим функционирования объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита».

Из текста постановлений Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 и от 17 октября 2018 года № 501 следует, что данными нормативными правовыми актами определены границы и установлен режим историко-культурного заповедника регионального значения «пещера Шульган-Таш». При этом согласно приложению к постановлению Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2017 года № 71 в границы территории историко-культурного заповедника регионального значения «Шульган-Таш» включена территория государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш».

Установление режима использования земельных участков в границах объекта культурного наследия «Земля Урал-Батыра» в части его распространения на земельные участки в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону противоречит вышеприведенным нормам федерального законодательства.

Поскольку установление режима использования территории государственного природного биосферного заповедника «Шульган-Таш» относится к компетенции Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, земельные участки и природные ресурсы в границах государственных природных заповедников находятся в федеральной собственности, то Правительство Республики Башкортостан при издании постановлений от 9 марта 2017 года № 71 и от 17 октября 2018 года № 501, Министерство культуры Республики Башкортостан при издании приказа от 11 декабря 2014 года №355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» вышли за пределы своих полномочий.

Приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380 утверждает границы территории выявленного объекта культурного наследия «Земля Урал-Батыра», утверждает предмет охраны данного объекта и требования к осуществлению деятельности, особый режим использования земельных участков и градостроительные регламенты в границах территории объекта (том 4 л.д.24).

Вместе с тем особый режим использования земельных участков в границах территории объекта культурного наследия «Земля Урал-Батыра» установлен без учета особенностей его расположения в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, поскольку в отличие от требований Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» допускает осуществление определенной хозяйственной деятельности.

Так в оспариваемом приказе Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380 допускается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта в целях обеспечения его функционирования, а именно: работы по текущему уходу за зелеными насаждениями и их содержанию путем проведения агротехнических и санитарно-оздоровительных мероприятий, санитарных рубок зеленых насаждений, вырубки (сноса) зеленых насаждений, произрастающих в охранных зонах существующих инженерных сетей и коммуникаций, и зеленых насаждений при ликвидации аварийных и чрезвычайных ситуаций, других мероприятий по охране и содержанию зеленых насаждений, предусмотренных действующим законодательством, работы по замене покрытий элементов дорожно-тропиночной сети и площадок плоскостных сооружений, работы по ремонту наружных сетей инженерно-технического обеспечения, установка рекламных конструкций, вывесок, афишных тумб, строительство временных ограждающих конструкций, мероприятия по поддержанию в эксплуатационном состоянии элементов организации рельефа.

Тогда как пункт 1 статьи 9 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» запрещает на территории государственного природного заповедника любую деятельность, противоречащую задачам государственного природного заповедника и режиму охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.

Кроме того часть 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий.

Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 14 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Федеральный закон от 14 марта 1995 года №33-ФЗ) в положениях об особо охраняемых природных территориях должны быть определены основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах данных территорий. В случаях, если разрешенное использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускается строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории должны быть установлены предельные параметры разрешенного строительства.

До принятия соответствующих изменений виды использований земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства определяются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория, т.е. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Следовательно, приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 2 декабря 2015 года № 380 и приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» противоречит вышеуказанным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации в части установления градостроительных регламентов для земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения – государственного природного заповедника «Шульган-Таш» и национального парка «Башкирия».

Приказ Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан приказом от 10 августа 2018 года № 263 «Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» устанавливает условия доступа к объекту культурного наследия федерального значения, в том числе ограничение доступа сотрудников ФГБУ «Государственный природный заповедник «Шульган-Таш».

Данный приказ противоречит статье 9 Федерального закона от 14 марта 1995 года №33-ФЗ, предусматривающей, что доступ физических лиц, не являющихся работниками федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, должностными лицами федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники, допускается только при наличии разрешения федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении, которого находятся государственные природные заповедники.

Также вышеуказанный приказ не соответствует пункту 13 Положения о заповеднике, в котором установлено, что пребывание на территории заповедника посторонних лиц, не являющихся его работниками или должностными лицами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, допускается только при наличии у них разрешений министерства или администрации заповедника.

Утверждение представителей административных ответчиков об отсутствии каких-либо ограничений прав ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш» оспариваемыми нормативными правовыми актами опровергается постановлениями Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 8 августа и 26 октября 2018 года, 14 января 2019 года о привлечении учреждения и его директора к административной ответственности по части 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территории объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, выразившиеся в проведении работ на территории учреждения без согласования с государственным органом охраны объектов культурного наследия Республики Башкортостан.

Также суд учитывает, что в соответствии с подпунктом 2 пункта 8 Положения о заповеднике сохранение уникальной наскальной палеолитической живописи в пещере Шульган-Таш (Каповой) отнесено к обязанностям ФГБУ «Государственный природный биосферный заповедник «Шульган-Таш», однако с изданием оспариваемых нормативных правовых актов учреждение лишено возможности исполнять возложенные на него задачи.

Ссылка представителей административных ответчиков на письмо Министерства культуры Российской Федерации от 21 января 2015 года № 186-12-06 о рекомендации переработки Проекта охранных зон объекта культурного наследия федерального значения в историко-культурный опорный план достопримечательного места с определением его границ и характера использования не свидетельствует о законности оспариваемых нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат федеральному законодательству и административный иск подлежит удовлетворению.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При определении момента, с которого следует признать в части не действующими оспариваемые нормативные правовые акты, суд учитывает разъяснения абзаца 3 пункта 38 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его, не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Как установлено в ходе судебного разбирательства по делу, положения оспариваемых нормативных правовых актов применялись и на основании этих актов были реализованы права граждан и организаций, следовательно, оспариваемые положения нормативных правовых актов подлежат признанию не действующими со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

административное исковое заявление Федерального государственного бюджетного учреждения «Государственный природный заповедник Шульган-Таш» (ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш») удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда постановление Правительства Республики Башкортостан от 09 марта 2017 года № 71 «Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательного места «Земля Урал-Батыра», который расположен на территории Киекбаевского сельсовета (Бурзянский район), к историко-культурным заповедникам» в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

постановление Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года № 501 «О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита»,

приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 11 декабря 2014 года №355 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита» (редакция от 12 июля 2017 года №222) в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

приказ Министерства культуры Республики Башкортостан от 02 декабря 2015 года №380 «О включении выявленного объекта культурного наследия достопримечательное место «Земля Урал-Батыра», расположенного по адресу: Республика Башкортостан, муниципальный район Бурзянский район, Киекбаевский сельсовет в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в части применения к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, управляемых ФГБУ «Государственный заповедник «Шульган-Таш», включая его охранную зону,

приказ Управления по государственной охране объектов культурного наследия Республики Башкортостан от 10 августа 2018 года № 263 «Об установлении условий доступа к объекту культурного наследия федерального значения «ФИО1 пещера с живописью эпохи палеолита».

Решение может быть обжаловано в Cудебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Г.А. Тазетдинова