Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-33/2010 по заявлению заместителя прокурора Забайкальского края о признании частично недействующей Методики расчета общего объема субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия, являющейся Приложением к Закону Забайкальского края от 18.12.2009г. № 304-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью»,

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Забайкальского края принят Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009г. № 304-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью» (далее Закон, л.д. 7, 15).

Данным Законом предусмотрено финансовое обеспечение исполнения органами местного самоуправления переданного государственного полномочия за счет субвенций муниципальным бюджетам, общий объем которых в целом по краю и по каждому муниципальному образованию определяется по прилагаемой к закону Методике расчета (части 1 и 2 статьи 5 Закона).

Закон опубликован в газете «Забайкальский рабочий» от 21 декабря 2009г. № 239-242 (л.д. 25).

В текущем финансовом году в бюджете Забайкальского края утверждены субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов на сумму 20029400 рублей для осуществления переданного государственного полномочия (пункт 16 статьи 13, Приложения 9, 10 и 44 Закона Забайкальского края от 03 декабря 2009г. № 285-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», л.д. 59).

Заместитель прокурора Забайкальского края обратился с уточненным заявлением о частичном оспаривании Закона (л.д. 1, 43).

Просит признать недействующими: - пункт 3 в части применения в формуле расчета субвенций поправочного коэффициента «К», и - полностью пункт 4 Методики расчета общего объема субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия (далее Методика), являющейся Приложением к оспариваемому Закону.

Мотивирует тем, что применение поправочного коэффициента «К» в расчете субвенций муниципальным образованиям допускает неполное финансовое обеспечение Забайкальским краем передаваемого на местный уровень государственного полномочия.

Считает, что этим нарушаются положения подпункта 24 пункта 2 и пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ), пункта 5 и подпункта 3 пункта 6 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ).

В судебном заседании прокурор требования поддержал.

Представители Законодательного Собрания Забайкальского края и Губернатора Забайкальского края с заявлением прокурора не согласились, полагая правомерным и не противоречащим федеральному законодательству введение в расчет размера субвенций поправочного коэффициента «К», ссылаясь при этом на необходимость при расчете суммы субвенций исходить из возможностей краевого бюджета, дефицитность которого не позволяет в полном объеме обеспечить финансирование переданного государственного полномочия.

Заслушав прокурора и объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьями 45, 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд в защиту государственных интересов с требованием о признании недействующим нормативного акта субъекта Российской Федерации, если такой акт противоречит федеральному законодательству.

Оспариваемым Законом муниципальным районам и городским округам Забайкальского края передано государственное полномочие по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, вне очереди по месту жительства жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ) и статьей 5 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (№ 124-ФЗ) вопросы социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, отнесены к государственным полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственные полномочия субъектов Российской Федерации в указанной сфере конкретизированы в Федеральном законе «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (№ 159-ФЗ).

Абзацем вторым пункта 1 статьи 8 названного Федерального закона предусмотрено обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных нормативов после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Данный вид социальной поддержки подлежит осуществлению исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации по месту жительства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством).

Статья 132 Конституции Российской Федерации допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ) предусматривает возможность передачи к осуществлению органами местного самоуправления государственного полномочия по обеспечению жильем нуждающихся в этом детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», а также детей, находящихся под опекой (попечительством) (пункт 6 статьи 26.3).

При этом требуется соблюдение установленного федеральным законом порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Так, пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ), а также пункт 5 и подпункт 3 пункта 6 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) предписывают наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями только на основании закона субъекта Российской Федерации, с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Соответствующий закон о передаче полномочий должен определять способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления таких полномочий.

Оспариваемый прокурором Закон содержит условие о финансовом обеспечении осуществления органами местного самоуправления переданного государственного полномочия за счет субвенций из краевого бюджета.

Объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам на осуществление государственного полномочия, определяется прилагаемой к Закону Методикой расчета.

Так, размер общего суммарного объема предоставляемых субвенций определяется по формуле:

Sн = SumSi, где

SumSi - сумма субвенций в текущем финансовом году бюджетам муниципальных районов и городских округов (пункт 2 Методики ).

Размер субвенций в текущем финансовом году бюджету i-го муниципального района или городского округа определяется по формуле:

Si = (Ni х Vi х Ci) х K + Yi, где

Ni - численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), в i-ом муниципальном районе или городском округе;

Vi - норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, устанавливаемая в i-ом муниципальном районе или городском округе, но не более 33 кв. метров общей площади жилого помещения;

Ci - норматив средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по i-ому муниципальному району или городскому округу, но не выше средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Забайкальскому краю, определяемой уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

К - поправочный коэффициент;

Yi - расходы на администрирование государственного полномочия в i-ом муниципальном районе или городском округе (пункт 3 Методики ).

При этом поправочный коэффициент «К» определяется по формуле:

K = P / SUM (Ni х Vi х Ci), где

Р - размер средств бюджета Забайкальского края, предусмотренных на реализацию государственного полномочия Забайкальского края в текущем финансовом году (пункт 4 Методики ).

Прокурор оспаривает пункт 3 Методики в части применения в расчете субвенций поправочного коэффициента «К» и пункт 4 Методики полностью.

Суд соглашается с доводами прокурора о том, что применение оспариваемого поправочного коэффициента «К» в расчете размера субвенций местным бюджетам на осуществление передаваемого государственного полномочия противоречит пункту 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ), предусматривающему передачу органам местного самоуправления при их наделении государственным полномочием необходимых финансовых и материальных ресурсов для его осуществления.

Оспариваемым пунктом 4 Методики поправочный коэффициент «К» определяется как отношение размера средств бюджета Забайкальского края, предусмотренных на реализацию государственного полномочия Забайкальского края в текущем финансовом году, к суммарной фактической потребности на реализацию социальной льготы по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью, исходя из общей численности нуждающихся в обеспечении жильем детей данной категории, норматива средней рыночной стоимости квадратного метра жилья и норм предоставления жилья.

Когда размер средств, запланированных в краевом бюджете на реализацию данного государственного полномочия, соответствует фактической объективной потребности на реализацию социальной поддержки, то поправочный коэффициент «К» равняется единице, и, соответственно, размер субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия, обеспечивает необходимое для этого финансирование.

Но если размер средств, запланированных в краевом бюджете на реализацию данного государственного полномочия, меньше фактической объективной потребности на реализацию социальной поддержки, то поправочный коэффициент «К» получается меньше единицы, и, соответственно, размер субвенций, рассчитанный с его применением, не обеспечивает необходимое для осуществления государственного полномочия финансирование органов местного самоуправления.

Рассчитываемый по оспариваемой Методике с применением поправочного коэффициента «К» размер субвенций на осуществление государственного полномочия прямо пропорционален сумме, определенной в бюджете Забайкальского края на соответствующий финансовый год для целей реализации указанного государственного полномочия, и обратно пропорционален сумме общей фактической нуждаемости в средствах на его реализацию.

При этом размер подлежащих предоставлению в финансовом году субвенций рассчитывается не только из объективных показателей (нормативов), необходимых для оказания социальной поддержки детям-сиротам и приравненным к ним лицам - нормы предоставления жилого помещения, норматива средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, количества фактически нуждающихся в обеспечении жильем лиц, но также зависит от усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации по планированию ими размера бюджетных ассигнований на осуществление передаваемого государственного полномочия в бюджете на соответствующий финансовый год.

Таким образом, зависимость расчета коэффициента «К» от краевой бюджетной обеспеченности, а не от фактической финансовой потребности (нуждаемости) на оказание данного вида социальной поддержки детям-сиротам, допускаетнеполное финансовое обеспечение субъектом Российской Федерации передаваемого государственного полномочия .

Между тем, нормы федерального законодательства, регулирующие порядок передачи государственных полномочий субъекта Российской Федерации на местный уровень и предоставления межбюджетных трансфертов на их осуществление, предусматривают необходимость полного финансового обеспечения за счет бюджета субъекта Российской Федерации переданных органам местного самоуправления государственных полномочий - пункт 5 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ), пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ), пункт 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации должны распределяться в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками между муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях - пункт 3 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Введение законодателем Забайкальского края в расчет субвенций поправочного коэффициента «К», устанавливающего зависимость объема субвенций от предусмотренной на эти цели в краевом бюджете суммы трансфертов, нарушает установленный федеральным законодательством принцип полного финансового обеспечения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации.

Возлагая на муниципальные образования Забайкальского края обязанность осуществления государственного полномочия и допуская предоставление субвенций на это из краевого бюджета в пределах запланированных на эти цели в недостаточном объеме межбюджетных трансфертов, без учета нуждаемости, определяемой объективными условиями, оказывающими влияние на стоимость предоставления бюджетных услуг, в данном случае по обеспечению жильем детей-сирот и приравненных к ним лиц, субъект Российской Федерации фактически вынуждает муниципальные образования финансировать реализацию данного вида государственной социальной поддержки в недостающей сумме из собственного бюджета, либо отказать в обеспечении жильем части нуждающихся в этом детей-сирот и приравненных к ним лиц и не исполнить переданное государственное полномочие в полном объеме. Это в свою очередь влечет нарушение либо бюджетных интересов и самостоятельности местного самоуправления, либо субъективны прав льготной категории лиц на обеспечение вне очереди жилыми помещениями по установленным нормативам.

Заинтересованные лица не отрицают, что утвержденных в бюджете Забайкальского края на текущий финансовый год средств недостаточно для полной реализации государственного полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и приравненных к ним лиц.

По состоянию на 01.01.2010г. в Забайкальском крае уже нуждается во внеочередном получении социального жилья 1808 детей-сирот и приравненных к ним лиц (те, у кого право на обеспечение жильем возникло до 01.01.2010г.), в текущем году должны быть обеспечены жильем 99 человек (те, у кого право на обеспечение жильем возникло в текущем 2010 году) (таблица данных Минобразования Забайкальского края л.д. 84).

Норматив среднерыночной стоимости 1 квадратного метра жилья в Забайкальском крае составляет 26400 рублей (Приказ Минрегионразвития РФ от 31.03.2010г. № 145 л.д. 81).

Норма предоставления жилья по договорам социального найма в Забайкальском крае установлена в пределах 33 квадратных метров (Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009г. № 298-ЗЗК л.д. 77).

Общая суммарная потребность в финансовых средствах для обеспечения исполнения соответствующего государственного полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и приравненных к ним лиц в количестве 1808 человек и более составляет более чем 1,5 миллиарда рублей.

Законом Забайкальского края от 03.12.2009 № 285-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» на обеспечение жилыми помещениями вышеназванной категории лиц предусмотрено 20029400 рублей.

Доводы заинтересованных лиц о необходимости при расчете суммы субвенций местным бюджетам учитывать возможности бюджета края, дефицитность которого не позволяет в полном объеме осуществить финансирование обеспечения жильем детей-сирот и приравненных к ним лиц, не могут приниматься во внимание.

Федеральным законодательством реализация государственной социальной гарантии по жилищному обеспечению детей-сирот и приравненных к ним лиц не ставиться в зависимость от бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации.

Федеральным законодательством предусмотрена обязанность субъекта Российской Федерации обеспечить органы местного самоуправления необходимыми для осуществления государственного полномочия финансовыми средствами при их наделении таким полномочием.

Необеспечение предоставления необходимых финансовых и материальных ресурсов для осуществления государственного полномочия препятствует наделению органов местного самоуправления этим государственным полномочием.

Разрешая спор, суд принимает во внимание принцип самостоятельности местного самоуправления и допустимость наделения его только отдельными государственными полномочиями с предоставлением необходимых для этого материальных ресурсов для оперативного достижения общественно значимых целей социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), нуждающихся в жилье.

Оценка обязанности субъекта Российской Федерации по полному финансовому обеспечению осуществления передаваемого государственного полномочия производится судом в рамках настоящего дела только применительно к порядку и условиям наделения органов местного самоуправления этим государственным полномочием.

При этом суд не вмешивается непосредственно в вопросы бюджетного планирования и бюджетного процесса, включая определение самим субъектом Российской Федерации утверждаемых в бюджете сумм на реализацию государственного полномочия.

Бюджетные возможности Забайкальского края, наличие либо отсутствие у него бюджетного дефицита, судом также не оцениваются, как не входящие в предмет рассматриваемого нормоконтрольного спора.

Ссылка заинтересованных лиц на софинансирование из федерального бюджета расходных обязательств субъекта по обеспечению жильем детей-сирот не влияет на оценку законности либо незаконности оспариваемого нормативного акта Забайкальского края.

Как заявили представители заинтересованных лиц, на согласовании федеральных органов власти находится приказ Минфина Российской Федерации об утверждении распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения на 2010г. (л.д. 65). Данный приказ предусматривает предоставление Забайкальскому краю субсидий на указанные цели в сумме 34300900 рублей.

Однако субсидированное софинансирование из федерального бюджета расходных обязательств субъекта само по себе не является основанием к установлению оспариваемым Законом такой Методики расчета субвенций на осуществление государственного полномочия, которая допускает возможность неполного финансового обеспечения органам местного самоуправления передаваемого государственного полномочия.

В соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009г. № 1203, при расчете размера субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на названные цели учитывается уровень расчетной бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год.

При этом следует иметь в виду, что межбюджетные субсидии по своей правовой природе являются финансовой помощью, оказываемой из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (статья 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Необходимость учета бюджетной обеспеченности соответствующего субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год при расчете размера межбюджетных субвенций, предоставляемых нижестоящему муниципальному бюджету при передаче государственного полномочия на местный уровень, Бюджетным кодексом Российской Федерации и иным федеральным законодательством не установлена.

Таким образом, оспариваемые прокурором положения Методики расчета общего объема субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия, являющейся Приложением к Закону Забайкальского края от 18.12.2009г. № 304-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью», подлежат признанию недействующими.

Прокурор при подаче заявления государственную пошлину не оплачивал. С органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственная пошлина взысканию в доход бюджета не подлежит в силу требований подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса РФ в редакции Федерального закона от 27.12.2009г. № 374-ФЗ.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 199, 251-254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

РЕШИЛ:

Заявление прокурора удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения в законную силу пункт 3 в части включения в формулу расчета субвенций поправочного коэффициента «К», а также полностью пункт 4 Методики расчета общего объема субвенций, предоставляемых муниципальным бюджетам на осуществление государственного полномочия, являющейся Приложением к Закону Забайкальского края от 18.12.2009г. № 304-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственным полномочием по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), жилой площадью».

Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в газете «Забайкальский рабочий».

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Забайкальский краевой суд в десятидневный срок со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья Шаркова К. Ж.