Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края об оспаривании приказа Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5205 «Об утверждении Порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья» (в редакции приказа от 28 февраля 2013 года № 779),

У С Т А Н О В И Л :

Прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказа Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5205 «Об утверждении Порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья» (в редакции приказа от 28 февраля 2013 года № 779).

В обоснование заявления ссылается на следующие доводы и обстоятельства. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом исполнительной власти Алтайского края по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, опубликован надлежащим образом. Вместе с тем, по форме и содержанию акт противоречит федеральному и региональному законодательству.

Так, прокурор полагает, что оказание названной выше услуги должно быть урегулировано административным регламентом, а не порядком, как это сделано Главным управлением образования и молодежной политики Алтайского края. Этот довод основан на том, что услуга по зачислению в образовательные учреждения относится к числу услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями и организациями субъектов Российской Федерации в силу Сводного перечня услуг, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р, в соответствии с которым принят приказ Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5205 согласно его преамбуле. На отношения по оказанию такой услуги распространяется Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в силу ч. 3 ст. 1. Пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации государственные услуги, перечисленные в Сводном перечне, включать в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации. При этом в силу положений статей 2, 6, 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами – нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственных или муниципальных услуг и стандарты их предоставления, тогда как в Алтайском крае предоставление государственной услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья урегулировано Порядком, что противоречит закону.

Кроме того, структура и содержание оспариваемого нормативного правового акта не соответствуют требованиям, предъявляемым главой 3 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пунктом 9 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также проведения экспертизы их проектов, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 04 мая 2011 года № 243. Так, в оспариваемом акте не предусмотрены следующие разделы: стандарт предоставления государственной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных служащих. Не предусмотрены также запреты требовать от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, которые не предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги; предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, оказывающих государственные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Алтайского края, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, указанных в части 6 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Несоответствие формы и содержания нормативного правового акта, регламентирующего порядок предоставления государственной услуги, влечет за собой нарушение прав заявителей при предоставлении государственной услуги, перечисленных в статье 5 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Прокуратурой Алтайского края 11 февраля 2013 года был принесен протест на оспариваемый акт, однако он оставлен без удовлетворения до получения разъяснений от уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, но таких разъяснений не поступило и изменения в приказ не внесены. В связи с этим прокурор обратился в суд, реализуя предоставленные Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия по оспариванию нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор ФИО настаивала на удовлетворении заявления.

Представители заинтересованного лица Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края ФИО, ФИО, ФИО возражали против удовлетворения заявления, настаивая на соответствии оспариваемого приказа требованиям действующего законодательства и неверном толковании прокурором норм материального права.

Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления прокурора Алтайского края ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Напротив, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении дела судом установлено, что Главным управлением образования и молодежной политики Алтайского края 21 декабря 2012 года издан приказ № 5205 «Об утверждении порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья», в который впоследствии внесены изменения приказом Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 28 февраля 2013 года № 779.

Прокурор полагает, что данный нормативный правовой акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, поэтому подлежит признанию недействующим.

Суд не может согласиться с заявлением прокурора по следующим основаниям.

Анализ оспариваемого акта позволяет суду сделать вывод о том, что он устанавливает правила поведения, обязательные для применения в отношении неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на установление правоотношений, то есть является нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения закреплены в подпункте 6 пункта 1 статьи 62 Устава (Основного закона) Алтайского края от 05 июня 1995 года № 3-ЗС.

Подпунктом 14 пункта 2, пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации). По этим вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Кроме того, подпункт 6.2 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья.

Таким образом, порядок оказания государственными учреждениями услуги по зачислению в образовательные учреждения правомерно урегулирован субъектом Российской Федерации – Алтайским краем.

При разрешении дела суд принимает во внимание, что Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования отнесено установление порядка приема в образовательные учреждения, которое производится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (подпункт 11.3 пункта 1 статьи 28), а правила приема граждан в образовательные учреждения в части, не урегулированной настоящим Законом, другими федеральными законами, порядком приема в образовательные учреждения, установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, уставами образовательных учреждений, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, определяются каждым образовательным учреждением самостоятельно (пункт 1.1 статьи 16). При этом Порядок приема граждан в общеобразовательные учреждения утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2012 года № 107, а постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 года № 196 и от 12 марта 1997 года № 288 утверждены Типовое положение об образовательном учреждении и Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья.

Однако, в данном случае оспариваемый прокурором Алтайского края нормативный правовой акт не регулирует ни порядок приема граждан в образовательные учреждения как таковой, ни правила такого приема, то есть не регулирует вопросы, отнесенные к компетенции федерального органа исполнительной власти или самого образовательного учреждения. Утвержденный Главным управлением образования и молодежной политики Алтайского края Порядок предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья содержит детальную регламентацию комплекса действий государственного учреждения и его работников в ходе предоставления названной услуги (указано где можно получить информацию об услуге, какими способами возможно осуществить подачу документов, необходимых для получения услуги, куда вносится запись о принятом решении, каковы формы и характер взаимодействия членов комиссии государственного учреждения с заявителями по телефону и при личном обращении, куда можно обжаловать действия лиц, оказывающих услугу и т.д.), а также формы, по которым работникам государственного образовательного учреждения следует заполнять документы при предоставлении услуги.

В связи с этим следует согласиться с прокурором, что приведенные выше положения закона не свидетельствуют о превышении компетенции органом исполнительной власти Алтайского края при принятии оспариваемого акта.

Закон Алтайского края от 03 декабря 2004 года № 54-ЗС «Об образовании в Алтайском крае» в подпунктах 6.1 и 15 пункта 1 статьи 8 предусмотрел, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья относится к полномочиям Администрации Алтайского края в сфере образования. При этом согласно подпункту 15 пункта 1 статьи 8 названного закона к полномочиям краевой администрации также отнесено формирование органа исполнительной власти Алтайского края, осуществляющего установленные настоящей статьей полномочия в сфере образования.

Так, Администрацией Алтайского края создано Главное управление образования и молодежной политики Алтайского края, которое действует на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 29 мая 2012 года № 283. Согласно пункту 1.1 данного Положения названное Главное управление является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим управление в сфере образования и молодежной политики. В силу пункта 2.1.1 Положения к компетенции Главного управление образования и молодежной политики Алтайского края относится исполнение полномочий, указанных в приведенном выше подпункте 6.1 пункта 1 статьи 8 Закона Алтайского края от 03 декабря 2004 года № 54-ЗС «Об образовании в Алтайском крае». При этом пунктом 2.50 Положения установлено, что по вопросам, отнесенным к сфере образования и молодежной политики, Главное управление принимает нормативные правовые акты.

Поскольку в данном случае Главное управление образования и моложенной политики Алтайского края, установив своим нормативным правовым актом порядок оказания подведомственными ему краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями услуги по зачислению в них, осуществило правовое регулирование по вопросу организации предоставления образования в названных учреждениях, суд соглашается с прокурором и представителями заинтересованного лица, что Главное управления при принятии приказа действовало в пределах предоставленных ему полномочий.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом исполнительной власти Алтайского края по вопросам, подлежащим регулированию субъектом Российской Федерации.

Что касается формы оспариваемого нормативного правового акта, то суд полагает, что она в данном случае не нарушена.

Свои доводы о необходимости принятия нормативного акта - административного регламента прокурор основывает на положениях Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Согласно части 3 статьи 1 названного Федерального закона его действие распространяется на услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), которые подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р утвержден Сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями и организациями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями и организациями. В разделе I Сводного перечня «Зачисление в образовательное учреждение» указано в качестве услуги, предоставляемой учреждениями субъектов Российской Федерации или муниципальными учреждениями.

В оспариваемом приказе Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5202 указано, что он принят в соответствии с названным распоряжением Правительства Российской Федерации, а в п. 1.3 Порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательные учреждения» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья закреплено, что услуга оказывается, в том числе, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Представители Главного управления образования и моложенной политики Алтайского края подтвердили, что названная услуга включена в региональный реестр государственных и муниципальных услуг. Это следует и из общедоступного регионального Портала http://www/gosuslugi22.ru.

В связи с этим суд полагает обоснованным указание прокурора на то, что названный Федеральный закон распространяется на правоотношения по оказанию услуги, предоставление которой урегулировано приказом Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5202 (в редакции приказа от 28 февраля 2013 года № 779).

Доводы представителей заинтересованного лица об обратном суд считает ошибочными. То обстоятельство, что помимо уже указанного распоряжения Правительства Российской Федерации имеется еще одно распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 года № 729-р, которым утвержден Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальных учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, в котором услуга по зачислению в образовательные учреждения не указана, не свидетельствует о том, что на порядок ее предоставления не распространяется Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р имеет общий характер и предусматривает перечень услуг, которые должны оказываться в электронном виде во всех без исключения образовательных учреждениях, поэтому отсутствие дополнительного указания на те услуги, которые перечислены в утвержденном данным распоряжением Сводном перечне, в Перечне, позднее (25 апреля 2011 года) утвержденном Правительством Российской Федерации только для тех учреждений, в которых размещается государственное задание (заказ), не означает, по мнению суда, что они не являются услугами, о которых идет речь в части 3 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». То обстоятельство что распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р принято до принятия названного Федерального закона, не опровергает изложенный вывод, поскольку после принятия федерального закона, специально посвященного оказанию услуг, распоряжение не было отменено, напротив, в него вносились изменения 07 сентября 2010 года и 28 декабря 2011 года.

Вместе с тем, суд полагает, что само по себе применение к отношениям по оказанию услуги по зачислению в образовательные учреждения Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не свидетельствует о необходимости установления порядка предоставления такой услуги административным регламентом в связи со следующим.

Согласно статье 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» настоящий Федеральный закон регулирует три разновидности услуг:

собственно государственные и муниципальные услуги, которые оказывают федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия;

услуги, оказываемые организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), которые подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в электронной форме в соответствии с названным Федеральным законом в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе утвердить дополнительный перечень таких услуг.

При этом согласно пункту 1 части 1 статьи 6, части 1 статьи 12 названного Федерального закона только органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами. Для организаций же и учреждений аналогичная обязанность не установлена.

Кроме того, в пункте 4 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» дано определение административного регламента как нормативного правового акта, устанавливающего порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. При этом в пунктах 1 и 2 статьи 2 Федерального закона даны понятия государственных и муниципальных услуг, из которых следует, что под такими услугами понимаются только услуги, оказываемые собственно федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами и органами местного самоуправления. Услуги же, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, не отнесены законодателем к числу государственных и муниципальных услуг. Следовательно, порядок их предоставления не подлежит установлению в обязательном порядке в административном регламенте, что между тем не исключает возможность регулирования порядка предоставления таких услуг в нормативных правовых актах в добровольном порядке органом власти в отношении подведомственных ему учреждений, как правильно указывают представители Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края.

Помимо этого, на основании части 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» постановлением Администрации Алтайского края от 04 мая 2011 года № 243 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также проведения экспертизы их проектов, в пункте 2 которого определено, что административный регламент предоставления государственной услуги - нормативный правовой акт органа исполнительной власти Алтайского края, устанавливающий стандарт оказания настоящей услуги, а также сроки, последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти Алтайского края, осуществляемых по запросу физического или юридического лица в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий. То есть и в этом акте административный регламент понимается только как акт, регулирующий порядок оказания услуги органами исполнительной власти, а не какими-либо иными субъектами.

При этом, несмотря на то, что услуги, указанные в части 3 статьи 1 Федерального закона, подлежат включению в реестры государственных и муниципальных услуг, в законодательстве они не именуются как государственные и муниципальные услуги и основания для расширительного толкования понятия государственной услуги судом не установлены. Напротив, из анализа законодательства следует, что в нем проводится разграничение между государственными и муниципальными услугами и иными услугами, на которые распространяется действие Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, уже названное выше распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993-р отдельно устанавливает перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, и отдельно – перечень услуг, предоставляемых учреждениями субъектов Российской Федерации или муниципальными учреждениями (при их указании не используется термин «государственные и муниципальные услуги»). Кроме того, в части 4 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» указано, что реестр государственных услуг субъекта Российский Федерации содержит сведения о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственности власти субъекта Российской Федерации, … об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона и оказываемых государственными учреждениями субъекта Российской Федерации и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (то есть и в данном случае эти услуги не названы государственными).

Часть 1 статьи 21 названного Федерального закона аналогичным образом не использует термин государственные услуги применительно к услугам, оказываемым государственными и муниципальными учреждениями. Она предусматривает, что единый портал государственных и муниципальных услуг является федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг, а также услуг, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, а также об услугах, указанных в части 3 статьи 1 настоящего Федерального закона, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение соответственно реестров государственных и муниципальных услуг.

Относительно услуг, предоставляемых государственными учреждениями, законодателем указано только то, что они подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляются в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

По изложенным причинам суд приходит к выводу о несостоятельности доводов прокурора Алтайского края о необходимости установления порядка оказания услуги по зачислению в общеобразовательное учреждение краевыми (коррекционными) образовательными учреждениями административным регламентом.

Более того, суд полагает, что административный регламент по содержанию является нормативным правовым актом, но он не представляет собой форму (вид) нормативного правового акта, несоблюдение которой повлекло бы безусловное удовлетворение заявления прокурора. Неверное же наименование акта (порядок вместо административный регламент) не может повлечь признание его недействующим.

То обстоятельство, что административный регламент не относится к числу форм (видов) нормативных правовых актов, подтверждается следующим.

Органы исполнительной власти регулируют широкий круг общественных отношений, утверждая своими нормативными правовыми актами – приказами и т.п. многочисленные Модельные методики (например, по оплате труда педагогических работников), Порядки (например, планирования бюджетных ассигнований), Перечни (например, необходимых медицинских сведений) и т.д. Вместе с тем, ни порядки, ни перечни, ни модельные методики, равно как и административные регламенты, не являются формой (видом), в которой принимается нормативный правовой акт органа исполнительной власти. Действующим законодательством административный регламент не отнесен к числу видов нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Так, согласно статье 28 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» принятие нормативных правовых актов Губернатора Алтайского края, Администрации Алтайского края и иных органов исполнительной власти Алтайского края осуществляется в порядке, установленном Уставом (Основным законом) Алтайского края, соответствующими нормативными правовыми актами Губернатора Алтайского края, Администрации Алтайского края, иных органов исполнительной власти Алтайского края.

В частности, постановлением Администрации Алтайского края от 01 июня 2011 года № 286 утвержден Порядок организации правотворческой деятельности Администрации края и иных органов исполнительной власти Алтайского края, в пункте 2.5.2 которого установлено, что правовые акты разрабатываются и принимаются органами исполнительной власти Алтайского края в виде приказов, правил, инструкций и положений. Возможность принятия нормативных правовых актов в каких-либо иных формах не предусмотрена.

Правительство Российской Федерации 13 августа 1997 года своим постановлением № 1009 утвердило Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, из положений которых следует, что административный регламент не отнесен и к числу форм (видов) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, поскольку согласно п. 2 Правил такие акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

То есть как на федеральном, так и на региональном уровне не предусмотрен такой вид (форма) нормативного правового акта органа исполнительной власти как административный регламент.

То обстоятельство, что административный регламент не является формой нормативного правового акта, косвенно подтверждается тем, что согласно пункту 38 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также проведения экспертизы их проектов, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 04 мая 2011 года № 243, предусматривает, что после согласования в установленном порядке проект административного регламента утверждается нормативными правовым актом органа исполнительной власти Алтайского края.

Из анализа различных административных регламентов также следует, что изменения в них вносятся приказами, тогда как в случае признания административного регламента формой (видом) нормативного правового акта изменения в него должны были бы вноситься административным регламентом.

Необходимо отметить, что в настоящее время и в теории права административные регламенты не рассматриваются в качестве самостоятельного источника права, а только некоторыми учеными (например, Давыдов К.В. в монографии «Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации») предлагается рассматривать их в качестве актов с двойной формой и внести изменения в действующее законодательство, предусмотрев административный регламент как самостоятельную форму нормативного правового акта.

Из материалов дела следует, что оспариваемый прокурором Алтайского края нормативный правовой акт принят в форме приказа, в связи с чем суд полагает, что требования к форме принятия акта не нарушены. Доводы прокурора о том, что формой оспариваемого акта должен являться административный регламент, не могут быть признаны обоснованными судом.

В соответствии с частью 2-1 статьи 30 и частью 1 статьи 33 Закона Алтайского края от 09 ноября 2006 года № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» органы исполнительной власти Алтайского края, кроме Администрации Алтайского края для которой установлен иной порядок, обеспечивают направление в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации, действующий на территории Алтайского края, копий нормативных правовых актов, принятых этими органами, для включения указанных актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в течение семи дней со дня их принятия. Нормативные правовые акты Алтайского края подлежат публикации, официальным опубликованием считается опубликование их текстов в газете «Алтайская правда», Сборнике законодательства Алтайского края, размещение (опубликование) на интернет-сайте www.altairegion22.ru.

Из материалов дела следует, что приказы Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5202 и от 28 февраля 2013 года № 779, которым утвержден и изменен Порядок предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, официально опубликованы в Сборнике законодательства Алтайского края за март 2013 года (№ 203, часть III, страницы 37-67 и 79-89), включены в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 14 февраля 2013 года и 17 июня 2013 года с присвоением номеров государственной регистрации ru22000201201689 и ru22000201300526. Данные обстоятельства подтверждаются приобщенным к делу Сборником законодательства Алтайского края и письмом Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от 17 июня 2013 года № 02-06/3273.

Следовательно, суд установил, что требования закона о регистрации и опубликовании нормативных правовых актов применительно к оспариваемому приказу соблюден.

Нарушений процедуры принятия нормативных правовых актов, установленной Законом Алтайского края от 09 ноября 2006 года № 122-ЗС «О правотворческой деятельности», Порядком организации правотворческой деятельности Администрации Алтайского края и иных органов исполнительной власти Алтайского края, утвержденным постановлением Администрации края от 01 июня 2011 года № 286, а также Порядком подготовки, согласования нормативных правовых актов в Управлении Алтайского края по образованию и делам молодежи (в соответствии с постановлением Администрации Алтайского края от 29 мая 2012 года № 283 это Управление преобразовано в Главное управление образования и молодежной политики Алтайского края), утвержденным приказом Управления от 25 апреля 2012 года № 1642, которые не противоречат федеральному законодательству, судом при рассмотрении дела не установлено. Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, а также проведения экспертизы их проектов, утвержденный постановлением Администрации Алтайского края от 04 мая 2011 года № 243, не регулирует порядок принятия оспариваемого акта, так как суд пришел к выводу об отсутствии необходимости регулирования спорного вопроса административным регламентом. Кроме того, нарушение установленной данным Порядком процедуры разработки административного регламента, в частности отсутствие правовой экспертизы до принятия оспариваемого акта, не повлекло бы признание нормативного правового акта недействующим, поскольку это не является существенным нарушением порядка принятия нормативного правового акта.

Что касается содержания оспариваемого приказа, то суд не находит оснований для вывода о том, что оно противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. Прокурором также не указаны положения акта, которые не соответствуют закону. В заявлении названы лишь вопросы, которые, по мнению прокурора, должны быть урегулированы Главным управлением образования и молодежной политики Алтайского края, однако регламентация этих вопросов отсутствует в оспариваемом акте (стандарт предоставления государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур и т.д.). Между тем, отсутствие в нормативном правовом акте каких-либо положений не предусмотрено законом в качестве основания для признания его недействующим, а полномочий по понуждению органа исполнительной власти к дополнению принятого им акта суд не имеет.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что следует отказать в удовлетворении заявления прокурора Алтайского края о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказа Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5205 «Об утверждении Порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья» (в редакции приказа от 28 февраля 2013 года № 779), поскольку данный нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону либо иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Отказать в удовлетворении заявления прокурора Алтайского края о признании противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу приказа Главного управления образования и молодежной политики Алтайского края от 21 декабря 2012 года № 5205 «Об утверждении Порядка предоставления услуги «Зачисление в образовательное учреждение» краевыми государственными специальными (коррекционными) образовательными учреждениями для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья» (в редакции приказа от 28 февраля 2013 года № 779).

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.В. Новикова

Мотивированное решение составлено 30 июня 2013 года.

Судья Н.В. Новикова

Дело № 3-36/2013

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

/Резолютивная часть/

25 июня 2013 года г. Барнаул

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Новиковой Н.В.,

при секретаре Горской О.В.,

руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

Судья Н.В. Новикова